●十八屆三中全會《決定》提出：賦予農(nóng)民對承包地占有,、使用、收益,、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押,、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。
●但是,，農(nóng)地流轉(zhuǎn)依然面臨困境,，農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍面臨農(nóng)地保障、耕地保護和糧食安全,、農(nóng)村社會穩(wěn)定等方面的觀念羈絆,，農(nóng)地權(quán)利構(gòu)造存在缺陷，農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式與規(guī)則缺失,。
●應該回歸農(nóng)地所有權(quán)與農(nóng)地使用權(quán)的私權(quán)本質(zhì),，確立其獨立財產(chǎn)權(quán)屬性，改變用立法規(guī)定的方式來替農(nóng)民規(guī)避市場風險的思維模式,，承認農(nóng)民的經(jīng)濟理性與判斷選擇能力,，承認市場對農(nóng)地資源配置的作用，更多地通過市場來實現(xiàn)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的調(diào)整,。
2002年《農(nóng)村土地承包法》第一次在立法層面上使用“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”一詞,，用以涵攝農(nóng)地利用與變動的各種具體形式。十多年過去了,，農(nóng)地流轉(zhuǎn)依然存在種種觀念上的羈絆和制度上的困境,，難以順暢運行。
中共十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下,，賦予農(nóng)民對承包地占有,、使用、收益,、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押,、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶,、家庭農(nóng)場,、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn),，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營,。
面對全面深化改革的契機，我們應當深度剖析農(nóng)地流轉(zhuǎn)依然面臨的困境,，解放思想,，更新觀念，完善規(guī)則,，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)更加多樣化,、順暢化，探尋農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化之出路,。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍面臨觀念羈絆
在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面,，存在農(nóng)地保障論、耕地保護和糧食安全論,、農(nóng)村社會穩(wěn)定論等觀念羈絆,。其實，這些觀念值得反思與檢討,。
就“農(nóng)地保障論”而言,，一方面，農(nóng)民的社會保障制度的建立和完善本屬國家責任,，沒有理由將國家責任個人化,；另一方面，社會保障在當下已是農(nóng)地“不能承受之重”,，農(nóng)村大部分家庭都是靠自己的勞動力生存(如外出務工),，而不能完全依賴于土地。
就“耕地保護和糧食安全論”而言,，土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓人不得改變土地的用途是法定義務,，因此不可能引起大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為商業(yè)開發(fā)用地的情形；真正需要擔心的是農(nóng)地被政府隨意征收轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地或商業(yè)用地,，從而導致耕地減少,，而這種公權(quán)力的“私心萌動”并非限制農(nóng)地流轉(zhuǎn)所能解決。
就“農(nóng)村社會穩(wěn)定論”而言,，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)并不會改變其身份,，即使在轉(zhuǎn)讓的情形下，農(nóng)民也仍是集體成員,，仍享有因集體土地所有人成員身份而產(chǎn)生的各項權(quán)利，如宅基地使用權(quán),、土地紅利分配權(quán)等,。
農(nóng)地權(quán)利構(gòu)造存在缺陷
其一,，農(nóng)地所有權(quán)權(quán)能殘缺。人民公社時期,，農(nóng)地從公社一級所有變更為“三級所有,，隊為基礎(chǔ)”的所有制形式，其所有權(quán)根本就沒有處分權(quán)能,。隨著家庭承包經(jīng)營制度的實行,，農(nóng)地所有與農(nóng)地使用分離，土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項權(quán)利開始形成,，農(nóng)地所有權(quán)逐步形成了歸屬主體和經(jīng)營管理主體分離的二元結(jié)構(gòu),，但農(nóng)地所有權(quán)仍存在主體不明和權(quán)能殘缺兩大缺陷。首先,，農(nóng)地所有權(quán)人究竟是“農(nóng)民集體”還是“集體經(jīng)濟組織”,，我國現(xiàn)行法律并沒有給予明確的界定。其次,，農(nóng)地所有權(quán)處分權(quán)能缺失,，使其有所有權(quán)之名而無所有權(quán)之實，物權(quán)屬性難以彰顯,。
其二,，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)先天不足。脫胎于權(quán)力深度介入的土地利用制度,、生長在權(quán)利意識淡漠的土壤中的土地承包經(jīng)營權(quán),，僅具殘缺的處分權(quán)能，支配力受到極大限制�,，F(xiàn)行立法時而以保障性為基礎(chǔ)制定規(guī)則,，時而依據(jù)物權(quán)屬性設計權(quán)利的運行模式，土地承包中的權(quán)利外衣上難以洗褪行政干預的烙印,，中國當代農(nóng)村的承包合同更像是地方政府和鄉(xiāng)村干部對農(nóng)民進行全方位治理的一種手段,。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式與規(guī)則缺失
一是農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)形式的缺失。征收是目前農(nóng)地所有權(quán)發(fā)生變動的唯一原因,，且屬于農(nóng)地所有權(quán)的強制,、被動流轉(zhuǎn)。現(xiàn)行立法完全剝奪了集體土地所有人自主轉(zhuǎn)讓其土地所有權(quán)的可能性,，有違物權(quán)支配性的一般法理,。
二是土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓受到不合理限制。對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓,，現(xiàn)行立法要求轉(zhuǎn)讓方須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源,，須經(jīng)發(fā)包方同意，受讓方須為有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的農(nóng)戶。上述限制,，與土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)存在明顯抵牾,。
三是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押未獲一般性肯定。現(xiàn)行立法規(guī)定,，只有“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押,，排除了家庭承包經(jīng)營權(quán)的抵押資格。實際上,，抵押只是一個融資擔保方式而非權(quán)利的終極處分,，允許將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是其財產(chǎn)屬性和權(quán)利人自主選擇的要求。
四是土地承包經(jīng)營權(quán)繼承未獲承認,。《繼承法》只規(guī)定了對“承包收益”的繼承權(quán),，并未明確規(guī)定繼承人對土地承包經(jīng)營權(quán)享有繼承權(quán)。筆者認為,，《物權(quán)法》使人們對土地承包經(jīng)營權(quán)有了物權(quán)認知和實踐,，無論其取得形式為家庭承包還是其他方式承包，其作為一項獨立的合法的財產(chǎn)權(quán),，應當允許繼承,。從另一方面說，法律允許土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓,，也就沒有理由禁止其被繼承,。
五是土地承包經(jīng)營權(quán)入股規(guī)則不明。關(guān)于其他承包方式的土地承包經(jīng)營權(quán)入股的組織形式在現(xiàn)行立法上有明確規(guī)定,，家庭承包方式的土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以入股以及入股的組織形式則存在爭議,，其根源在于對“入股”一詞的不同理解。筆者認為,，現(xiàn)行立法在兩種承包方式下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)均使用了“入股”一詞,，二者含義并不相同，但無論是以土地承包經(jīng)營權(quán)入股公司還是入股合作社都不存在法理上的障礙,；允許土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓卻不允許入股,，在邏輯上也自相矛盾。
六是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度不合理,。現(xiàn)行“登記對抗主義”立法模式并非法邏輯分析的結(jié)果,，而是考慮到我國農(nóng)村“熟人社會”的現(xiàn)實情況和采行登記要件主義的實際困難而采取的變通妥協(xié)的方案。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)之出路
更新農(nóng)地觀念與立法理念
城市化進程已使得農(nóng)村不復平靜,，小農(nóng)經(jīng)濟面臨全面衰敗,，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會在城市化和現(xiàn)代化進程下逐漸瓦解，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)也將發(fā)生深刻變革,。在這一背景下,，應當擺脫“家父主義”的理論思維與立法理念，放棄與現(xiàn)實不符的法政策考量，回歸農(nóng)地所有權(quán)與農(nóng)地使用權(quán)的私權(quán)本質(zhì),，確立其獨立財產(chǎn)權(quán)屬性,，改變用立法規(guī)定的方式來替農(nóng)民規(guī)避市場風險的思維模式,，承認農(nóng)民的經(jīng)濟理性與判斷選擇能力,，承認市場對農(nóng)地資源配置的作用，更多地通過市場來實現(xiàn)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的調(diào)整,。
構(gòu)建完整農(nóng)地權(quán)利
一是構(gòu)建地位平等的農(nóng)地所有權(quán),。應當開放土地的一級市場，賦予農(nóng)地所有權(quán)與國家所有權(quán)平等的地位,，賦予農(nóng)地所有權(quán)人完整權(quán)能,，即在所有權(quán)層面上實現(xiàn)“同地同權(quán)”。在不違反法律關(guān)于農(nóng)地用途規(guī)定的條件下,，應當承認農(nóng)地所有人的發(fā)展權(quán),，允許農(nóng)地所有人通過出讓的方式實現(xiàn)其對農(nóng)地的收益權(quán)能。
二是塑造獨立完整的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán),。在主體方面,，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體應為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，即“成員”通過“農(nóng)戶”這一特殊形式取得土地承包經(jīng)營權(quán),。在內(nèi)容方面,，權(quán)利人可以占有、使用,、收益以及處分其土地承包經(jīng)營權(quán),。
完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式與規(guī)則
一是農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)形式的突破。在不改變農(nóng)地公有之性質(zhì)和農(nóng)地用途之規(guī)定下,，應當允許農(nóng)地所有權(quán)的流轉(zhuǎn),。農(nóng)地所有權(quán)可以存在三種流轉(zhuǎn)形式：一是農(nóng)民集體之間的農(nóng)地所有權(quán)自愿流轉(zhuǎn)；二是農(nóng)民集體與國家之間的農(nóng)地所有權(quán)自愿流轉(zhuǎn),；三是農(nóng)民集體與國家之間的農(nóng)地所有權(quán)強制流轉(zhuǎn),，即土地征收。
二是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式與規(guī)則的完善,。在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中,，應取消出讓方須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源、受讓方須為有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的農(nóng)戶,、需經(jīng)發(fā)包方同意的規(guī)定,。土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，經(jīng)依法登記,，發(fā)生效力,。將土地承包經(jīng)營權(quán)納入到可抵押財產(chǎn)之范圍。土地承包經(jīng)營權(quán)之繼承應當?shù)玫搅⒎ㄕJ可，繼承人范圍不受集體經(jīng)濟組織成員之限制,。土地承包經(jīng)營權(quán)可以入股農(nóng)民專業(yè)合作社或公司,，成為合作社或公司的責任財產(chǎn)。
構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場
首先要搭建農(nóng)地流轉(zhuǎn)載體和平臺,，如建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所或交易中心,，為交易信息的匯集和發(fā)布提供一個有效載體，為流轉(zhuǎn)雙方提供一個公開透明的接觸和對話的平臺,。其次要完善農(nóng)地價值評估機制,，如培育并建立土地資產(chǎn)評估機構(gòu)，構(gòu)建農(nóng)地價格體系,、價格依據(jù)與評估標準,。再次，完善相關(guān)的法律咨詢服務,、信息收集和處理服務以及融資和保險等金融服務,。
完善農(nóng)村社會保障制度
建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度和構(gòu)建多層次社會保障體系，對推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移以及城市化進程都有重要意義,。要打破以犧牲農(nóng)民利益為代價的國家工業(yè)化之非均衡發(fā)展戰(zhàn)略所造成的城鄉(xiāng)二元社會保障制度,，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社保制度有效銜接，實現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老關(guān)系的轉(zhuǎn)移與續(xù)接,，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險體系,。各項農(nóng)村社會保障制度應平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，認真做好農(nóng)村低保,、新型農(nóng)村合作醫(yī)療,、自然災害生活救助、社會福利,、農(nóng)村五保供養(yǎng),、農(nóng)村醫(yī)療救助等工作，切實加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險,、農(nóng)民工社會保險,、被征地農(nóng)民社會保障工作的推進步伐�,！ �