信托公司管理的資產(chǎn)規(guī)模已超過10萬億元人民幣,，高出了保險和基金行業(yè)的資產(chǎn)管理規(guī)模,。然而，信托業(yè)高速增長的背后潛藏著巨大的信托兌付危機和監(jiān)管危機,，我國的信托業(yè)發(fā)展亟待一部專門的《信托業(yè)法》,。
信托制度內(nèi)在的擴張力導(dǎo)致過度的處分自由,，對固有的制度造成相當(dāng)程度的沖擊和破壞,，而以審慎監(jiān)管為基礎(chǔ)的《信托業(yè)法》，可以強化信托業(yè)的合規(guī)經(jīng)營,，維護市場公平競爭,，切實保護投資人利益。
 |
|
今年初,，P2P網(wǎng)貸平臺中貸信創(chuàng),、國臨創(chuàng)投、鋒逸成立同時出現(xiàn)無法提現(xiàn)問題,。與此同時,，中華文化產(chǎn)權(quán)交易所也出現(xiàn)了投資者無法提現(xiàn)的問題，而為上述4家公司承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的中瑞隆信托也已人去樓空。
有受騙者說,，“中瑞隆信托是顆定心丸，沒它給擔(dān)保,，我們怎么會敢投,？”然而，深圳市市場監(jiān)督管理局卻表示,，中瑞隆信托未經(jīng)銀監(jiān)會批準(zhǔn)在名稱或經(jīng)營范圍中違規(guī)使用了“信托”字樣,，終于揭開了中瑞隆這個假信托的真面目。目前,，深圳市公安局已對鄭旭東等人涉嫌非法吸收公眾存款案進行偵查,。 新華社
發(fā) |
我國《信托法》頒行于2001年,，該法在立法中并未采取《證券法》,、《保險法》那樣的綜合立法模式，而是采用分別立法模式,，從而導(dǎo)致該法自始即缺乏信托業(yè)監(jiān)督管理的規(guī)定,，而有關(guān)信托業(yè)監(jiān)督管理的內(nèi)容主要規(guī)定在中國銀監(jiān)會2007年頒行的《信托公司管理辦法》中。該辦法的前身為《信托投資公司管理辦法》,，由中國人民銀行于2001年頒行,，后因信托公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型需要，中國銀監(jiān)會成立后在修訂時將其名稱中的“投資”二字刪了去,，信托投資公司遂變身為信托公司,。
截至2013年底，信托公司管理的資產(chǎn)規(guī)模已超過10萬億元人民幣,，高出了保險和基金行業(yè)的資產(chǎn)管理規(guī)模,。然而，規(guī)模繁榮只是表象,，信托業(yè)高速增長的背后潛藏著巨大的信托兌付危機和監(jiān)管危機,。與國際信托市場相比，我國的信托業(yè)發(fā)展亟待一部專門的法律來規(guī)范,。
信托公司的法律生態(tài)環(huán)境混亂
中國銀監(jiān)會成立后,，我國徹底建立了分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融體制,。雖然《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》明確了中國銀監(jiān)會監(jiān)管信托公司，但其內(nèi)容主要規(guī)范的是商業(yè)銀行,，而不是信托公司,。換言之，中國銀監(jiān)會只是信托公司的法定監(jiān)管部門，其并不按照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求對信托公司實施監(jiān)管,，相反是按照其自行制定的《信托公司管理辦法》對信托公司實施監(jiān)管,。
按照我國《立法法》的規(guī)定，現(xiàn)行《信托公司管理辦法》只屬于中國銀監(jiān)會的部門規(guī)章,，作為信托行業(yè)的基本監(jiān)管規(guī)則,，其立法層次明顯偏低，適用范圍十分受限,，對信托產(chǎn)品創(chuàng)新的規(guī)范和保護并不到位,。
另外，我國的證券投資基金在實踐中多采用集合資金信托形式,，其所適用的《證券投資基金法》所確定的基金公司的法定監(jiān)管部門卻為中國證監(jiān)會,。同樣在經(jīng)營集合資金信托業(yè)務(wù)，信托公司和基金公司分別適用不同的監(jiān)管規(guī)則,，并由不同的監(jiān)管部門實施監(jiān)管,，這在金融監(jiān)管立法和監(jiān)管體制上形成了沖突。
從我國當(dāng)前金融監(jiān)管法律體系看,，信托公司所處的法律生態(tài)環(huán)境不斷在遭受詬病,，無法與銀行業(yè)、保險業(yè),、證券業(yè)和基金業(yè)相提并論,。尤其是這些年來隨著金融理財市場的快速發(fā)展，商業(yè)銀行,、基金公司,、證券公司和保險公司等金融機構(gòu)紛紛開展理財業(yè)務(wù)，許多理財產(chǎn)品均按照信托原理設(shè)計,，但為規(guī)避監(jiān)管,，一些信托產(chǎn)品刻意規(guī)避“信托”二字，從而以掩耳盜鈴的形式與信托產(chǎn)品開展競爭,，爭奪客戶,，爭搶資金，最終造成了理財市場競爭的無序和市場秩序的混亂,。政出多門,、多頭監(jiān)管成為當(dāng)前金融理財市場的突出問題，進而形成與金融分業(yè)經(jīng)營,、分業(yè)監(jiān)管體制之間難以克服的深層次矛盾,，導(dǎo)致既有的基于機構(gòu)監(jiān)管而確立的法律規(guī)則之間產(chǎn)生多重沖突，并失去了應(yīng)有的監(jiān)管功能,。
當(dāng)前制約我國信托業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素,，已不單純是微觀層面上的經(jīng)營問題,，而是宏觀層面上的監(jiān)管體制和監(jiān)管法律制度問題。對信托業(yè)的定義已不能再局限于信托公司所構(gòu)成的行業(yè)集體,，相反已經(jīng)更多地擴展到了所有信托業(yè)務(wù)所構(gòu)成的集合,，破解現(xiàn)行相關(guān)監(jiān)管立法沖突成為現(xiàn)實難題，及時出臺一部《信托業(yè)法》勢在必行,。
一部好的《信托業(yè)法》是深化監(jiān)管改革的關(guān)鍵
從《信托法》與《信托業(yè)法》兩部法律之間的關(guān)系看,，《信托法》屬于任意法，《信托業(yè)法》則具有強行法性質(zhì),�,！缎磐袠I(yè)法》對《信托法》具有重要的填補作用。
《信托業(yè)法》的中心價值是公平,、效率,、秩序和交易安全，是基于社會本位的理念,，通過國家調(diào)節(jié)機制彌補市場機制的不足,，從而促進和保障信托業(yè)的整體發(fā)展及與其他金融業(yè)的融合�,！缎磐袠I(yè)法》有利于減低交易成本,，增加交易雙方的有限理性，提高投資者的平等地位,，維護市場交易秩序,，與《信托法》在保護投資人利益的目標(biāo)上是一致的，只是二者的法律調(diào)整機制和救濟方式不同而已,。
隨著金融性資產(chǎn)的不斷增加,，商業(yè)信托使現(xiàn)代信托法奠基于有償性、營利性,、契約性和財產(chǎn)性的觀念之上,。需要注意的是，信托制度內(nèi)在的擴張力導(dǎo)致過度的處分自由,，對固有的制度造成相當(dāng)程度的沖擊和破壞,，而以審慎監(jiān)管為基礎(chǔ)的《信托業(yè)法》，通過營業(yè)信托的特性不斷擴充現(xiàn)有交易規(guī)則,，解決市場信息不對稱問題,，規(guī)范信息成本和交易成本，控制受托人的道德風(fēng)險,，盡量用強制性規(guī)定去補充和完善商業(yè)信托合同,，實行激勵與約束并重，進而強化信托業(yè)的合規(guī)經(jīng)營,，維護市場公平競爭,，切實保護投資人利益,。
改多頭監(jiān)管為統(tǒng)一監(jiān)管改機構(gòu)監(jiān)管為功能監(jiān)管
轉(zhuǎn)變觀念,，改多頭監(jiān)管為統(tǒng)一監(jiān)管,，改機構(gòu)監(jiān)管為功能監(jiān)管，是當(dāng)前我國信托業(yè)監(jiān)管制度改革和創(chuàng)新的必然選擇,。制定《信托業(yè)法》,，既有利于有效限制市場過度競爭，促進信托業(yè)合法,、穩(wěn)健運行,，也有利于保護投資者，維護公眾對信托業(yè)的信心,。只有以開放的心態(tài),，準(zhǔn)確清晰地定位《信托業(yè)法》，才是當(dāng)前深化我國信托業(yè)監(jiān)管改革的關(guān)鍵所在,。
首先,，關(guān)于該法的名稱問題。
將該法的名稱確定為《信托業(yè)法》,，還是《受托人法》,，抑或是叫《信托業(yè)監(jiān)督管理法》等，目前在學(xué)界尚有爭議,。相比較而言,，前者和后者容易被誤解為僅對信托公司適用，因此可能會受到其他金融機構(gòu)的抵觸,，《受托人法》的名稱稍具中性,，可能易于被各方更快地接受。但事實上,，《信托業(yè)法》或《信托業(yè)監(jiān)督管理法》更為準(zhǔn)確一些,，更能體現(xiàn)有關(guān)信托業(yè)監(jiān)管的經(jīng)濟法屬性，而《受托人法》的民商法屬性更為突出一些,，給人以《信托法》子法的印象,，似乎是對《信托法》第四章第二節(jié)“受托人”的立法解釋。我們贊同《信托業(yè)法》這一名稱,，該名稱與同樣引進信托制度的日本和我國臺灣地區(qū)立法保持了一致,，并比《信托業(yè)監(jiān)督管理法》更簡潔一些，能體現(xiàn)出該法所具有的公法與私法相融合的性質(zhì),。
其次,，關(guān)于信托業(yè)監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管原則和監(jiān)管體制問題,。
從治理信托業(yè)監(jiān)管亂象的現(xiàn)實出發(fā),，我們認為,，應(yīng)把保護投資人合法權(quán)益放在首位，同時要把保護信托業(yè)公平競爭,、維護信托市場秩序穩(wěn)定納入監(jiān)管目標(biāo)范圍,。信托業(yè)法的基本原則是貫穿于營業(yè)信托監(jiān)管全過程的基本指導(dǎo)方針，是實現(xiàn)信托監(jiān)管目標(biāo)的重要保證,。我們認為,，信托業(yè)監(jiān)管機構(gòu)對信托業(yè)實施監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵循依法,、公開,、公正和效率原則。至于公平原則,、自愿原則和誠實信用原則等,，則屬于信托法基本原則，在此不能混同,。我國目前一行三會的監(jiān)管架構(gòu)適應(yīng)了機構(gòu)監(jiān)管的要求,，但缺乏適應(yīng)于混業(yè)經(jīng)營的功能監(jiān)管，正因為如此,，導(dǎo)致信托業(yè)監(jiān)管競爭愈演愈烈,，形成監(jiān)管漏洞和監(jiān)管沖突。我們認為,，在我國嚴(yán)格禁止或限制信托公司以外的金融機構(gòu)兼營信托業(yè)務(wù)并不現(xiàn)實,，改多頭監(jiān)管為統(tǒng)一監(jiān)管，改機構(gòu)監(jiān)管為功能監(jiān)管,，將信托業(yè)監(jiān)管權(quán)整合集中授予中國銀監(jiān)會,，并以《信托業(yè)法》的名義固定下來，才是優(yōu)化監(jiān)管的現(xiàn)實選擇,。
再次,，關(guān)于該法的適用范圍。
信托業(yè)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)對專營和兼營信托業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)一視同仁,，以《信托業(yè)法》取代《信托公司管理辦法》是保障信托業(yè)健康發(fā)展的必然選擇,。作為“惟一的立法路徑”，應(yīng)當(dāng)明確界定信托業(yè)的經(jīng)營資格,，將兼營信托業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)全部納入其中,，規(guī)定信托業(yè)設(shè)立的最低實收資本金、發(fā)起人資格條件,、章程應(yīng)載事項,、同一人或同一關(guān)系人持股限額、申請設(shè)立許可應(yīng)具備的文件,、程序以及不予許可的情形等,。除應(yīng)許可兼營信托業(yè)務(wù)外,，另外還應(yīng)當(dāng)考慮實踐中出現(xiàn)的新型商業(yè)信托，在信托財產(chǎn)范圍的擴大以及信托的利用形態(tài)方面,，合理借鑒日本經(jīng)驗,，增訂相關(guān)內(nèi)容，厘清法律適用上的疑義,，防止信托制度遭到不當(dāng)濫用,。如信托的合并與分割制度,，它使信托執(zhí)行具備了一定彈性,，前者有利于追求信托規(guī)模效益和投資效率，后者則有利于降低投資風(fēng)險,，靈活地進行組合投資,。
最后，關(guān)于該法的內(nèi)容,。
目前國際金融監(jiān)管體系仍處于分業(yè)管理狀態(tài),，而且國際信托業(yè)遠不及銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)發(fā)達,，信托業(yè)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)尚未實現(xiàn)統(tǒng)一,。但是，國家“十二五”規(guī)劃綱要已明確提出,，要參與國際金融準(zhǔn)則新一輪修訂,，完善我國金融業(yè)穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)。我們認為,，制定我國《信托業(yè)法》,，必須要有國際視野，在堅持統(tǒng)一立法的前提下,，兼容并蓄,，與國際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和周邊國家與地區(qū)的信托業(yè)監(jiān)管立法相協(xié)調(diào)，這樣才能有助于建立開放的信托市場所需要的公平競爭環(huán)境,，進而提高監(jiān)管效率,，推動信托業(yè)務(wù)創(chuàng)新。從內(nèi)容看,，該法應(yīng)該規(guī)定信托業(yè)監(jiān)管目標(biāo),、基本原則，規(guī)定金融信托機構(gòu)的設(shè)立,、變更與終止,，規(guī)定金融信托機構(gòu)的業(yè)務(wù)種類、范圍和經(jīng)營規(guī)則,，規(guī)定信托業(yè)的監(jiān)督管理機構(gòu)及其職權(quán),，規(guī)定行業(yè)自律組織的地位作用,，規(guī)定法律責(zé)任等�,！ �