“各地對自貿(mào)試驗區(qū)的爭奪，正向的意義在于體現(xiàn)了地方的改革熱情，但負面影響則是其背后的思維模式仍舊停留于30多年前開發(fā)區(qū),、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的層面,�,！�
針對驟然而起的自貿(mào)區(qū)申報熱,，國家發(fā)展和改革委員會學(xué)術(shù)委員會秘書長張燕生在接受《瞭望》新聞周刊專訪時告誡到，以過去改革開放歷程中的經(jīng)驗教訓(xùn)為鏡鑒,，地方對自貿(mào)試驗區(qū)在認識上存在偏差,，未來的建設(shè)中就可能偏離中央的期望，也就難以承擔(dān)起自貿(mào)試驗區(qū)的使命,。
在他看來,，自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)不會只有上海一家，但其他地區(qū)在建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)或自由貿(mào)易園區(qū)的過程中,，一定要減少盲目性,，并改變過去的“惰政”思維，切實緊扣自貿(mào)試驗區(qū)改革和創(chuàng)新的重心,，探索出中國在新階段推進改革開放所需要的新路徑和新模式,。
“實際上,，中國是在用高標(biāo)準(zhǔn)的FTA來倒逼自己新一輪的改革開放,，通過自由貿(mào)易試驗區(qū)的試驗，推動中國新一輪高水平的開放,、高標(biāo)準(zhǔn)的改革,、高質(zhì)量的發(fā)展�,！彼麖娬{(diào),。
力避“偽開放”標(biāo)簽
《瞭望》：在上海自貿(mào)試驗區(qū)正式掛牌之后，各地都掀起了自貿(mào)區(qū)申報熱,，你如何看待這種現(xiàn)象?
張燕生：各地想搞自由貿(mào)易園區(qū),，還是想把自由貿(mào)易園區(qū)作為本地擴大開放的一個平臺和載體。因此從積極意義上講,，自由貿(mào)易園區(qū)還是能給地方提供深化開放,、推動發(fā)展的動力。
但問題是,，自由貿(mào)易園區(qū)的思路還是前35年舊模式的延續(xù),，還是爭取優(yōu)惠政策、爭取成為“政策洼地”的思維模式主導(dǎo),。
現(xiàn)在不少人把自由貿(mào)易園區(qū)的作用夸大了,。自由貿(mào)易園區(qū)是一個特殊區(qū)域，從功能來講,，就是一個一線放開,、二線管住、區(qū)內(nèi)自由,，境內(nèi)關(guān)外的特殊區(qū)域,。其目的是為了解決一些貨物不完全需要進入到境內(nèi),，還需要國際轉(zhuǎn)口、國際轉(zhuǎn)運,、拆拼箱的需求;是為了滿足本地保稅加工,、保稅物流、保稅服務(wù)的需要,。為了配合這些特殊功能,，其會相應(yīng)設(shè)立離岸金融、離岸貨幣,、離岸貿(mào)易等服務(wù),，其功能是非常有限的。
僅就自由貿(mào)易園區(qū)來說,，它對于中國改革開放的價值主要體現(xiàn)在特殊區(qū)域滿足特殊功能方面,，不會有太大的全局和戰(zhàn)略意義。它對推動中國新一輪高水平的開放能發(fā)揮一定的作用,，但作用決不能過分夸大,。上海28.78平方公里的區(qū)域就能推動上海、推動整個中國的發(fā)展?這是不可能的,。在這方面,，35年前的開放是有經(jīng)驗和教訓(xùn)的。
《瞭望》：你所說的經(jīng)驗和教訓(xùn),，具體指什么?
張燕生：前35年的開放,，實際上是從深圳等經(jīng)濟特區(qū)起步的。最初深圳的開放和現(xiàn)在各地搞自由貿(mào)易園區(qū)的想法是一致的,，就是一定要有一個比誰都自由的東西,。深圳當(dāng)時試圖搞的就是自由貿(mào)易園區(qū)，即所謂的一線放開,、二線管住,、區(qū)內(nèi)自由，修了一道關(guān),、二道關(guān),。最初的設(shè)想一道關(guān)開放，讓深圳和香港一體,，二道關(guān)管住,，讓深圳和內(nèi)地分開，區(qū)內(nèi)自由,。這樣的話,，深圳就和香港一樣了，也是一個自由港。
但從自由貿(mào)易園區(qū)的角度來看,，深圳最初的試驗并不成功,。深圳在開放方面的成功，主要是深圳和香港共同發(fā)揮了把中國融入世界和把世界引入中國的窗口與橋梁作用,，實現(xiàn)了全域開放,，這才是國家使命，這才是國家戰(zhàn)略,。
自由貿(mào)易園區(qū)實際上是一把雙刃劍,，既會推動一定程度的開放，解決諸如“香港一日游”的問題,，也會帶來不小的負面作用�,，F(xiàn)在很多地方圈了不少的地、投了很多的資金,，但所追求的內(nèi)容并不符合中國下一步發(fā)展的需要,。像去年前4個月，對外貿(mào)易領(lǐng)域出現(xiàn)的套匯套利就發(fā)生在東部沿海的特殊區(qū)域�,，F(xiàn)在一些地方的自由貿(mào)易園區(qū)熱,、綜合保稅區(qū)熱，成為了“偽開放”的標(biāo)簽,。
以“三高”目標(biāo)為戰(zhàn)略導(dǎo)向
《瞭望》：既然自由貿(mào)易園區(qū)的作用不應(yīng)被夸大,，那現(xiàn)在為什么還大力推進自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)呢?我們究竟要的是什么?
張燕生：實際上,，中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)是一個非常重要的試驗區(qū),，其重要性體現(xiàn)在它并不只是一個自由貿(mào)易園區(qū)。自由貿(mào)易試驗區(qū)所要“試”的,，恰恰不是各地追逐的自由貿(mào)易園區(qū),，而是中國下一步對外開放需要推動的東西。
我們需要明白,，自由貿(mào)易,，并不是自由貿(mào)易園區(qū)，而是自由貿(mào)易區(qū),。自由貿(mào)易園區(qū)英文叫FTZ,，是一個特殊的區(qū)域，而自由貿(mào)易區(qū)是FTA,，是全域的開放,。所以說，自由貿(mào)易試驗區(qū),，是試驗推動全域開放的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則,、制度、管理方法和模式。也正是從這個角度出發(fā),，中央一再強調(diào)說,，不要講優(yōu)惠政策，要靠改革和制度創(chuàng)新,。
這就需要對全域開放的規(guī)范,、規(guī)則進行探索，所試驗的東西只要是在一到兩年內(nèi)成功,，就要在全域和全中國范圍內(nèi)實現(xiàn)可復(fù)制,、可推廣。一旦可復(fù)制,、可推廣,，中國的對外開放就往前推了一步。自由貿(mào)易試驗區(qū)不僅僅是試自由貿(mào)易園區(qū),，更重要的是試全中國未來高水平開放的每一步怎么走,。
《瞭望》：如何看待推進自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的時代背景和戰(zhàn)略要義?
張燕生：自由貿(mào)易試驗區(qū)的戰(zhàn)略用意在于，美國要用高標(biāo)準(zhǔn)的自由貿(mào)易區(qū)來邊緣化中國,。美國在亞太搞TPP,，在大西洋和歐洲搞TTIP，日本和歐洲也在簽訂經(jīng)濟合作協(xié)定,。這就形成了美國,、日本、歐洲和中國這世界四大經(jīng)濟體中,，有三大經(jīng)濟體之間都有相互開放的協(xié)議,，中國例外。中國要想在未來的貿(mào)易規(guī)則中不被邊緣化,，中國就需要把高標(biāo)準(zhǔn)的自由貿(mào)易區(qū)的一整套東西在境內(nèi)一定范圍內(nèi)進行試驗,，將其變成倒逼中國高水平開放的壓力，這是自由貿(mào)易試驗區(qū)的價值,。
我們可以看到,，美國要與中國簽雙邊投資協(xié)定(BIT)，并就負面清單管理和準(zhǔn)入前國民待遇進行談判,，這些就需要在上海試驗,。此外，還有國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定(TISA)協(xié)議要求服務(wù)業(yè)全面開放,，上海試驗區(qū)試點的重點之一,，就是在包括金融服務(wù)、航運服務(wù),、商貿(mào)服務(wù),、專業(yè)服務(wù),、文化服務(wù)以及社會服務(wù)六大服務(wù)領(lǐng)域全面開放。今后還將“試”高標(biāo)準(zhǔn)的知識產(chǎn)權(quán)保護,、勞工標(biāo)準(zhǔn),、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等一系列所謂的規(guī)則。
這樣一來,，美國想用高水平,、高標(biāo)準(zhǔn)的FTA來邊緣化中國，中國卻用高標(biāo)準(zhǔn)的FTA來倒逼自己新一輪的改革開放,。通過自由貿(mào)易試驗區(qū)的試驗,，推動中國新一輪高水平的開放、高標(biāo)準(zhǔn)的改革,、高質(zhì)量的發(fā)展,。
擯棄“懶政”思維
《瞭望》：你曾談到，自貿(mào)試驗區(qū)不會只是上海一家,，但自貿(mào)試驗區(qū)也不可能遍地開花,。那未來的自貿(mào)試驗區(qū)可能選在何處?要成為真正的自貿(mào)試驗區(qū)，需要具備什么樣的條件?
張燕生：首先,，是不是新一輪的高水平開放,、高標(biāo)準(zhǔn)改革、高質(zhì)量發(fā)展的試點都要放在東部呢?并不是這樣,。除了東部沿海的試點外,，中部和西部都應(yīng)有不同的探索。在新的35年的起跑線上,，今后跑得好的不一定都是東部地區(qū),，可能是中部的，也可能是西部的,。在這方面需要考慮,，如何促進經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)能夠在新一輪改革開放中與全國齊步走。
其次,，要申請成為真正意義上的自由貿(mào)易試驗區(qū)，就必須要做第一個敢吃螃蟹的人,，得有在現(xiàn)有體制機制創(chuàng)新上往前一步的東西,，而且蹚水以后要為全國提供可復(fù)制、可推廣的新模式方面做貢獻,。這就要求要在體制創(chuàng)新上有新思想,、新觀念，找準(zhǔn)新的突破口,。
現(xiàn)在的思維為什么還是過去的思維,，因為過去的思維是“懶漢”思維,，寫報告、寫問題,、寫總結(jié)等也容易寫,，但要探索新的東西，就是一項挑戰(zhàn),。得看你敢不敢做第一個吃螃蟹的人,，而且你愿不愿意在先行先試方面承擔(dān)更多的責(zé)任和風(fēng)險。
一般來說,，破容易,，但立很難。立的東西,，很多和過去都是不一樣的,。要立的東西首先得符合十八屆三中全會的精神，得是市場在資源配置中起決定性作用,、更好地發(fā)揮政府作用,。這就要看自由貿(mào)易試驗區(qū)，能不能試驗出市場起決定性作用,，政府更多地彌補市場的失靈,。
上海的試驗，國務(wù)院下達的任務(wù)里面,，很重要的一點就是政府行政管理體制改革,。政府能不能從事先審批轉(zhuǎn)為事中、事后的監(jiān)管?能不能實現(xiàn)負面清單管理?能不能實現(xiàn)準(zhǔn)入前國民待遇?這些都是很重要的要求,而不是政府推動新一輪的造城運動,、新一輪優(yōu)惠政策的爭奪運動,。
至于先行先試的內(nèi)容，也就是中央講的,，法無授權(quán)不可為,。即政府的權(quán)力得有權(quán)力清單、有權(quán)力的邊界,，政府的權(quán)力要關(guān)在籠子里,。這就涉及各級政府在推動經(jīng)濟的時候，法理依據(jù)是什么,。還有一句話叫法無禁止皆可為,。各種所有制的企業(yè)都是依法、公平地進入市場,。先行先試的核心之一,，就是要依法建立起一套公平的、規(guī)范的,、有秩序的,、透明的,、法制的制度規(guī)范。
此外,，還要實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動,。這就涉及到知識產(chǎn)權(quán)保護能不能更有力度和成效，營造有利于創(chuàng)新的金融環(huán)境,、產(chǎn)業(yè)環(huán)境,、政策環(huán)境。這完全是新35年的新體制,、新開放,、新發(fā)展模式中路徑的探索。
總之,，自由貿(mào)易試驗區(qū),，是要為中國未來的體制機制、戰(zhàn)略和結(jié)構(gòu)等方面,，在新模式的探索上邁出一大步,，要為中國成為高收入大國、創(chuàng)新大國,、低碳大國,、法治大國、全球負責(zé)任大國提供制度支撐,。