近年來,，我國天然氣對外依存度連年攀高,，而城市燃?xì)忸I(lǐng)域仍存在較強(qiáng)的管制色彩,，燃?xì)舛▋r沿循傳統(tǒng)的政府管制定價方式,，不利于資源性產(chǎn)品市場化改革,。而日本在97%的燃?xì)庑枰M(jìn)口的情況下,，通過不斷的市場化改革,，逐步發(fā)展其自身獨(dú)特的一套管理模式,，較好地滿足國內(nèi)電力,、工商業(yè)和居民用戶的需求,。
2014年4月中旬，國經(jīng)中心與中國城市燃?xì)鈪f(xié)會聯(lián)合訪問了日本主要城市燃?xì)馄髽I(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu),，其逐步放松上中下游燃?xì)鈨r格管制,、建立公開透明的調(diào)價機(jī)制、分類定價,、簡化政府監(jiān)管程序,、強(qiáng)制實(shí)施管網(wǎng)公平接入等改革措施對中國有一定借鑒意義。
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受資源條件限制,，日本天然氣嚴(yán)重依賴海外進(jìn)口,，且本土山丘多，地震頻發(fā),，也無法修建長輸跨境管道,，使其國內(nèi)形成了以發(fā)電和工業(yè)用氣為主的消費(fèi)市場，燃?xì)獾南M(fèi)主體主要集中在城市,。鑒于上述特征,，日本政府不得不放松市場準(zhǔn)入管制，鼓勵和支持更多企業(yè)參與到海外尋找氣源,、建設(shè)LNG(液化天然氣)接收站和配氣管網(wǎng)以及提供分銷零售服務(wù),。
第一，以解除市場準(zhǔn)入管制為先導(dǎo),，逐步放松上中下游燃?xì)鈨r格管制,。20世紀(jì)90年代以來，日本政府通過四次市場化改革,，逐步解除燃?xì)馐聵I(yè)市場準(zhǔn)入管制,，允許更多新加入者進(jìn)入燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)，比如鼓勵支持日本貿(mào)易商,、電力公司,、燃?xì)夤镜雀黝惼髽I(yè)直接參與天然氣進(jìn)口經(jīng)營,，逐步降低政府價格管制的用氣量門檻，放任燃?xì)鈨r格由供需雙方協(xié)商決定,，從而保證供應(yīng)氣源的多元化和相對低廉的燃?xì)饨K端價格,。
第二，建立公開透明的調(diào)價機(jī)制,，確保燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)鏈上下游順價通暢,。日本《燃?xì)夤檬聵I(yè)法》規(guī)定，燃?xì)馄髽I(yè)按照成本加成法制定價格時,，必須尊重公眾的知情權(quán),，及時向公眾公示具體的價格公式和調(diào)價方法。為此,，燃?xì)夤⿷?yīng)商采用了成熟透明的原料費(fèi)用調(diào)整機(jī)制,，即根據(jù)外匯匯率和國際原料價格的波動每三個月對原料成本進(jìn)行修正，以確保燃?xì)馐蹆r能夠及時反映上游原料成本變化,，幫助企業(yè)降低經(jīng)營風(fēng)險,。
第三，依據(jù)用戶類型和負(fù)荷特點(diǎn)分類定價,，確保燃?xì)鈨r格能反映真實(shí)使用成本,。日本《燃?xì)夤檬聵I(yè)法》要求，燃?xì)馄髽I(yè)制定價格時,，要事先預(yù)測總成本(包括合理的經(jīng)營成本和利潤回報),，在功能性成本分?jǐn)偟幕A(chǔ)上，按照用戶消費(fèi)量,、使用類型和負(fù)荷曲線制定燃?xì)鈨r格清單,，即根據(jù)對用戶所提供的不同服務(wù)和負(fù)荷特點(diǎn)來確定銷售價格，從而使燃?xì)鈨r格真實(shí)反映出因服務(wù)條件的不同而造成的不同成本,。
第四,，盡量簡化政府的監(jiān)管程序，依托公開聽證會審查價格合理性,。在審查燃?xì)鈨r格清單方面,，日本政府盡量簡化監(jiān)管程序，只有在燃?xì)馄髽I(yè)提出漲價申請時才會啟動審查程序,，且準(zhǔn)許企業(yè)先自行評價,，再報請經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省(METI)審查，審查依托公開聽證會,，集合利益相關(guān)方看法,，確保燃?xì)鈨r格經(jīng)過充分評估論證，并依照《燃?xì)夤檬聵I(yè)法》規(guī)定做出審批意見。倘若提價后企業(yè)利潤被認(rèn)為偏高,，則由政府督促企業(yè)返利或指導(dǎo)其降價,。
第五，強(qiáng)制實(shí)施管網(wǎng)公平接入制度,，降低管網(wǎng)輸配的壟斷價值,。在管道經(jīng)營方面，日本并不限制燃?xì)夤�,、電力公司或貿(mào)易公司建立自己的管網(wǎng),，只需要在投建時報政府審議即可。由于不存在管網(wǎng)容量限制,，日本《燃?xì)夤檬聵I(yè)法》規(guī)定，城市燃?xì)夤芫W(wǎng)可由第三方公平接入,，輸送費(fèi)用按照管網(wǎng)擁有者自己輸送成本計算,。譬如，東京電力公司可以公平接入東京燃?xì)夤具\(yùn)營的管網(wǎng)系統(tǒng),，把外購的進(jìn)口燃?xì)庵苯訌慕邮照据斔偷狡鋿|京的各個燃?xì)怆姀S,，東京燃?xì)夤静坏镁芙^或提價。
應(yīng)允許新進(jìn)入者參與燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)
近年來,，我國天然氣對外依存度連年攀高,，而城市燃?xì)忸I(lǐng)域仍存在較強(qiáng)的管制色彩，燃?xì)舛▋r沿循傳統(tǒng)的成本加成的政府管制定價方式,，這與日本燃?xì)舛▋r情況有一定相似性,。因此，日本燃?xì)馐袌龌母锏淖龇�,，對我國正在推動的資源性產(chǎn)品市場化改革具有一定啟示與借鑒意義,。
首先，放松市場準(zhǔn)入管制,，允許燃?xì)夤九c大型用戶直接交易,。日本燃?xì)馐袌龌母镞M(jìn)程中一個重要的經(jīng)驗(yàn)是放松市場準(zhǔn)入管制，允許新進(jìn)入者參與燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié),，從而對放松價格管制提供了市場基礎(chǔ),。
當(dāng)前，我國燃?xì)馍现邢掠味紱]有完全放開,，尤其是上游和中游幾乎完全由中石油,、中石化和中海油壟斷經(jīng)營，這種準(zhǔn)入管制已經(jīng)影響到下游工業(yè)和商業(yè)用戶的燃料選擇,，時常出現(xiàn)的“氣荒”問題促使他們不得不偏向選擇煤炭等其他化石能源,。我國要想提高天然氣在一次能源消費(fèi)中的比重，首要的是保證氣源供應(yīng)的多元化,，這要求加快放開上游企業(yè)市場準(zhǔn)入,，鼓勵更多企業(yè)參與到天然氣開采和貿(mào)易中來,。日本的經(jīng)驗(yàn)做法是在引入新參與者后，允許燃?xì)夤九c大型用戶直接交易,，促使燃?xì)鈨r格由供需市場決定,。我國在放松城市燃?xì)馐袌鰷?zhǔn)入管制后，意味著確立了城市燃?xì)馄髽I(yè)的自主經(jīng)營權(quán),，形成了一個適度競爭的供應(yīng)市場,，此時還應(yīng)允許燃?xì)夤┬桦p方直接談判議價，提高用戶對燃?xì)夤⿷?yīng)商的選擇權(quán)和議價能力,。
其次,，強(qiáng)化燃?xì)鈨r格透明監(jiān)管，允許按用氣量和使用類型分類定價,。日本政府通過《燃?xì)夤檬聵I(yè)法》規(guī)定,，燃?xì)夤颈仨毾蚬娞峁┩该鞯膬r格公式和調(diào)價程序，讓用戶能清晰認(rèn)識到燃?xì)獾膬r格構(gòu)成,，以減少用戶的不理解和抵觸情緒,；同時還允許燃?xì)夤景凑沼脷饬亢褪褂妙愋头诸惗▋r，通過制定各類負(fù)荷契約,，盡可能降低交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象出現(xiàn),。
盡管我國上游燃?xì)忾T站價格采取了市場凈回值的辦法，但是門站價格仍是包含了原料價格,、長輸費(fèi)用和經(jīng)營成本的捆綁價格,，功能性成本沒有較好的細(xì)分，這不利于原料成本變動向下游環(huán)節(jié)的疏導(dǎo),，而零售環(huán)節(jié)政府定價也加劇了燃?xì)馍舷掠雾槂r的難度,。在終端用戶環(huán)節(jié)，盡管燃?xì)鈨r格按照用戶類型進(jìn)行分類定價,，但是并未采用國際上通行的依供氣成本高低的原則定價,，而是更多地體現(xiàn)了燃?xì)獾母＠裕扇×嗣裼玫蛢r而工商業(yè)高價的定價,，使得燃?xì)庑袠I(yè)存在較為嚴(yán)重的交叉補(bǔ)貼問題,，并且不利于能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整和大氣質(zhì)量的改善。
再次,，強(qiáng)制燃?xì)夤芫W(wǎng)公平接入,，允許企業(yè)自由申請建設(shè)或運(yùn)營新的管網(wǎng)。盡管日本燃?xì)夤芫W(wǎng)服務(wù)并沒有從燃?xì)馄髽I(yè)分離出來,，致使燃?xì)夤救韵蛴脩籼峁┮粋�捆綁價格,，但是日本政府用法律手段限制燃?xì)夤纠霉芫W(wǎng)資源壟斷牟利，而且強(qiáng)制燃?xì)夤镜墓芫W(wǎng)服務(wù)按同等成本向其他公司公平開放，這樣即便不采取管運(yùn)分離,，也能保證燃?xì)鈨r格的公平合理,。
目前，我國長輸管網(wǎng)大都掌握在中石油和中石化手中,，沒有形成互聯(lián)互通的開放網(wǎng)絡(luò),；下游城市配氣管網(wǎng)則掌握在各城市燃?xì)馄髽I(yè)手中，也不是一個連通開放的體系,。目前,，國家能源局已頒布《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》，但配套政策和實(shí)施細(xì)則尚待進(jìn)一步研究和落實(shí),，日本用嚴(yán)格的法律手段促進(jìn)油氣公司信息公開和公平接入第三方氣源的做法值得借鑒,。
最后，盡量減少監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政干預(yù),，充分保障燃?xì)庥脩舻暮侠頇?quán)益,。20世紀(jì)90年代，日本政府通過兩次修正《燃?xì)夤檬聵I(yè)法》,，其目的在于減少監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直接行政干預(yù),，增加燃?xì)馄髽I(yè)競爭性和信息披露,，進(jìn)一步降低城市燃?xì)鈨r格,，以保障燃?xì)庀M(fèi)者權(quán)益。日本政府的監(jiān)管做法是,，如果燃?xì)馄髽I(yè)降低價格,，則取消費(fèi)用審批過程中METI的直接干預(yù)，而采用公告制度,；如果燃?xì)馄髽I(yè)計劃提高燃?xì)鈨r格,，在具體實(shí)施前，新價格則必須經(jīng)過METI的審批,。
目前,，我國燃?xì)鈨r格受到中央政府和地方政府的雙重管制，行政干預(yù)較大,，這不僅增加主管部門的工作難度,，而且還不能有效保障燃?xì)庥脩舻暮侠砝妗榇�,，我國需借鑒日本的可行做法,，通過完善燃?xì)庑袠I(yè)法律法規(guī)，進(jìn)一步放松價格管制,，增加行業(yè)競爭性和信息披露,，切實(shí)促進(jìn)燃?xì)獬杀窘档停岣呷細(xì)庀M(fèi)者的社會福利。