十八屆三中全會《決定》提出,，賦予農(nóng)民對承包地占有,、使用,、收益,、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押,、擔保權(quán)能,，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,。相比以往,，這一表述在“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”上更加明確,、具體,，特別是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押成為一大亮點和社會關(guān)注的焦點。
2014年中央一號文件則進一步指出,，“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”,，并要求有關(guān)部門抓緊研究提出規(guī)范的實施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機制,，推動修改相關(guān)法律法規(guī),。李克強總理則在今年政府工作報告指出，慎重穩(wěn)妥進行農(nóng)村土地制度改革試點,。因此,，在出臺相關(guān)政策辦法前，有些問題需要提前進行深入,、細致,、充分地研究，未雨綢繆,，三思而后行,。
一是明確土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，目的是解決哪類農(nóng)民貸款難,。目前,，我國農(nóng)村在普通家庭承包農(nóng)戶(即“小農(nóng)”)的基礎(chǔ)上，正在通過土地流轉(zhuǎn)方式,，形成一批一定規(guī)模的,、不同組織形式的新型經(jīng)營主體(即“大農(nóng)”)，農(nóng)民群體正在逐漸分化,。應(yīng)該說,，這兩類不同的農(nóng)民對貸款需求的強烈程度及金額多少不同，對擁有的土地權(quán)利內(nèi)涵不同,，對土地的依賴程度也不同,。我們允許土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款,，目的主要是解決“大農(nóng)”的貸款難問題，還是“小農(nóng)”的,，抑或是二者一起解決,，需要有一個清晰的認識。
二是明確哪些金融機構(gòu)為抵押貸款的主要放貸人,。抵押貸款是借貸雙方的事情,，特別是銀行的積極性至關(guān)重要，不能剃頭匠的挑子一頭熱,。從目前的現(xiàn)實探索來看,，金融機構(gòu)的積極性普遍不高，相關(guān)金融機構(gòu)主要為農(nóng)村信用社,、村鎮(zhèn)銀行等，大型商業(yè)銀行參與較少,。這其中原因很多,，一方面是農(nóng)村的金融市場還沒有發(fā)育，用銀行人的話就是如果有錢賺,，銀行會主動去“吸血”的,；另一方面是前者對農(nóng)村情況較為熟悉，而后者相對陌生,。因此,，也要站在銀行的視角，尊重銀行的思維和基本規(guī)則,，不能過于依靠行政命令強求其參與其中,，特別是對于大型商業(yè)銀行。說得狠一點,，人家的主要業(yè)務(wù)本來就不是在農(nóng)村,。我們不要強求銀行，更不要責怪,，否則也只是白費工夫,，銀行就是銀行。對于合適的金融機構(gòu),，可以用財政出資建立擔保,、貼息機制，減低債務(wù)違約,，降低放貸風險,，同時給予相關(guān)稅費減免扶持等，以提高其積極性,。
三是統(tǒng)一土地承包經(jīng)營權(quán),、承包權(quán),、經(jīng)營權(quán)等相關(guān)概念及內(nèi)涵。首先區(qū)分不同方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)及其權(quán)利內(nèi)涵,。我國相關(guān)政策法律已明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)分為家庭承包方式和其他方式取得,，而隨著近些年土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴大，流轉(zhuǎn)方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)“漸成氣候”,，大家也常把它稱作土地承包經(jīng)營權(quán),。但是，這三種方式取得的權(quán)能內(nèi)涵不同,，農(nóng)民的依賴程度也不同,。
其次區(qū)分土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。在土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生分離后,，這二者的區(qū)別更加容易理解,。土地承包權(quán)是農(nóng)民個體作為一定社區(qū)范圍內(nèi)集體成員一份子而對該社區(qū)范圍內(nèi)某一塊土地享有占有、使用,、收益等權(quán)利,，它是農(nóng)民個體“成員權(quán)”的一種體現(xiàn)，是物權(quán),，是財產(chǎn)權(quán),。土地經(jīng)營權(quán)是由承包權(quán)派生出來的一種民事權(quán)利，其表現(xiàn)更多地是一種預(yù)期收益,。以土地承包權(quán)作抵押進行貸款,，可能使農(nóng)民永久失地，而以土地經(jīng)營權(quán)作抵押進行貸款,，農(nóng)民可能失去的只是在土地上耕作及收益,。因此，為了盡量降低農(nóng)民永久失地的風險,，目前抵押物應(yīng)是土地經(jīng)營權(quán),，而非土地承包權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)。
四是必須從農(nóng)民,、銀行,、政府多角度綜合審視權(quán)衡。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款,，不同的“當事人”從自身視角及利益出發(fā),，認識和態(tài)度也不同，需要在他們之間找到對話和操作的“共同點”,�,？偟恼f來，農(nóng)民的關(guān)注點是能不能以及值不值得用土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款,。銀行更多地從放貸風險來考慮操作的可行性,。表面看,，有土地經(jīng)營權(quán)做抵押物，要比沒有抵押物的放貸風險低得多,。但是,，不容易變現(xiàn)的抵押物，對銀行反而是一種負擔,。政府的著眼點是農(nóng)民,、銀行二者是否可以“雙贏”，以及對整個經(jīng)濟社會的影響,。
目前,，對于其他方式取得的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，農(nóng)民,、銀行,、政府的態(tài)度較為一致，有交集,，目前法律也明確允許,，應(yīng)該積極推行。對于家庭承包方式取得的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款,，農(nóng)民心理上可以接受，但一般不會主動去做,；銀行由于目前的風險等原因,，并不愿意去做。也就是說,，雙方當事人并沒有積極的意愿,。同時，政府對此也是顧慮重重,。因此,，呼吁允許此類抵押貸款可能并不被當事人“買賬”。對于流轉(zhuǎn)方式取得的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款,，農(nóng)民有意愿,，銀行也有意愿，但動力不足,，政府的態(tài)度也較為積極,，需要大家一起坐下來商量，共同努力,。
五是區(qū)分抵押貸款與抵押反擔保貸款,。一般說來，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是農(nóng)戶(或第三人)將土地經(jīng)營權(quán)直接抵押給銀行進行貸款,，而土地經(jīng)營權(quán)抵押反擔保貸款則是農(nóng)民在獲得第三人的保證擔保進行貸款后,，將土地經(jīng)營權(quán)作為抵押反擔保品抵押給第三人,。這二者對農(nóng)民來說，都一樣,，因為還不起款的話,，抵押的土地經(jīng)營權(quán)就要被處置了；對于銀行來說,，則完全不一樣,，銀行看來，后者仍然屬于信用擔保貸款,，只是多了土地經(jīng)營權(quán)作為抵押反擔保而已,。也就是，前者與后者的抵押權(quán)人不同,，一旦農(nóng)民無法按時還貸,，前者是銀行處置，后者則是銀行直接向第三人要,，而不會直接處置抵押物,。操作中，二者應(yīng)都可以實踐,，但必須將二者區(qū)分對待,，并向抵押人說清楚。
六是進一步做實農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定等基礎(chǔ)性工作,。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款,，需要土地相關(guān)產(chǎn)權(quán)明確、清晰為基礎(chǔ),。否則,，容易發(fā)生糾紛。一方面,，做好農(nóng)村土地確權(quán)及土地承包經(jīng)營權(quán)登記等工作,，落實土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”的政治諾言，完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能,，使其深入人心,，成為社會共識；另一方面,，完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制,，發(fā)育流轉(zhuǎn)市場，為包括土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款在內(nèi)的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新奠定堅實基礎(chǔ),。
七是處理好土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款與小額信用貸款,、農(nóng)民合作金融等的關(guān)系。農(nóng)村信用貸款與抵押貸款并不沖突，不能厚此薄彼,，更不是誰取代誰,，而是要齊頭并進。當然,，從國際經(jīng)驗來看,，最根本的還是要從無到有建立起以合作金融(政策性金融支撐)為主體、商業(yè)金融為補充的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系,。應(yīng)按照十八屆三中全會“允許合作社開展信用合作”的要求,，積極支持農(nóng)民互助合作金融組織，解決“小農(nóng)”貸款需求,。對于實踐中出現(xiàn)的一些問題,，應(yīng)積極設(shè)計更為科學、嚴密的制度,，特別是風險防控機制,，不能因噎廢食、半途而廢,。
總之,，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款問題既要允許理論自由探討，又要允許實踐試驗創(chuàng)新,；既要大刀闊斧,，又要循序漸進。最終,，農(nóng)民可用土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款,，也可通過信用擔保等其他途徑貸款，無論大農(nóng)還是小農(nóng)都可以貸到自己所需的資金,。
(作者單位：農(nóng)業(yè)部貿(mào)易促進中心 中國農(nóng)業(yè)銀行)