近日,，國務(wù)院常務(wù)會議決定，由國家開發(fā)銀行成立專門機構(gòu),，實行單獨核算,，采取市場化方式發(fā)行住宅金融專項債券，向郵儲等金融機構(gòu)和其他投資者籌資,，重點用于支持棚改及城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)工程建設(shè),。保障房與城市基礎(chǔ)設(shè)施融資均與土地有關(guān)，從廣義上來說都可視為土地金融。此前,，十八屆三中全會曾提出,，未來成立基礎(chǔ)設(shè)施和住房政策性銀行，國開行此次奉命設(shè)立專門機構(gòu),，發(fā)行專項住宅金融專項債券這一舉措,，顯示國家政策性土地金融機構(gòu)的籌設(shè)正式拉開帷幕。
目前國開行所從事業(yè)務(wù)中,，有些即屬城市政策性土地金融貸款業(yè)務(wù)范圍,。例如，2010~2013年,，該行發(fā)放“棚改”專項貸款均超千億元,。至2013年底，該行累計發(fā)放保障性安居工程貸款達5800億元,。但
“十二五”期間3600萬套保障房與1000萬戶棚戶區(qū)改造計劃,，所需資金高達2.5萬億元;另外，與城鎮(zhèn)化密切相關(guān)的城市基礎(chǔ)設(shè)施貸款周期長,，資金需求更大,，非一般性商業(yè)銀行所能為。盡管國開行自2008年底起也進行了商業(yè)銀行的改造之旅,，但事實上它還在某些方面承擔(dān)政策性銀行的任務(wù),。巨額資金從何而來?顯然，此次,，國開行特設(shè)機構(gòu)任重道遠,。然而，此次國開行受命在行內(nèi)特設(shè)專門機構(gòu)從事政策性土地金融業(yè)務(wù),，不是簡單的回歸本業(yè),，而是國家層面在體制內(nèi)進行金融機構(gòu)重組的一次嘗試，其意義重大,。
目前來看,，無論“國開行”擬設(shè)機構(gòu)采取事業(yè)部制還是其他形式，均是在行內(nèi)設(shè)立專門的機構(gòu)來從事住宅金融等政策性土地金融業(yè)務(wù),，這實際是一種兼營模式,。其優(yōu)點有二：一是不必另起爐灶，運營成本比專營機構(gòu)低;二是可以充分利用國開行的綜合實力與多年來在中長期融資業(yè)務(wù)等方面的優(yōu)勢,，便于業(yè)務(wù)的拓展,。但這種模式也存在明顯的效率缺陷。
上世紀80年代,，安徽蚌埠、山東煙臺曾嘗試建立互助性質(zhì)的住房銀行，而國家層面上的住房銀行也一直在探討之中,。雖然就效率而言,，無疑專營比兼營高，但另設(shè)政策性銀行來從事包括住宅金融在內(nèi)的土地金融業(yè)務(wù)似乎成本較高,。事實上關(guān)于土地金融機構(gòu)籌設(shè),，不只是當(dāng)今的抉擇，近代中國曾進行過激烈的論爭與探索,。從20世紀初,，從晚清到國民政府時期，一直試圖建立一個長期信用銀行,，從事不動產(chǎn)金融業(yè)務(wù),，為土地改革與國家工業(yè)化服務(wù)。其間,，不動產(chǎn)銀行或國家土地銀行的設(shè)立都曾擺到執(zhí)政者的議事日程,，但都不了了之。只是到了1941年,，中國農(nóng)民銀行奉國民政府之命在行內(nèi)設(shè)立土地金融處,，專營與兼營之爭才告一段落。那么這種兼營模式的效果如何呢?按照國民政府有關(guān)規(guī)定,，土地金融處獨立核算,，其初始資金為1000萬元，后增加至2000萬元,。盡管該處獲準通過發(fā)行土地債券來為土地金融業(yè)務(wù)融資,，1941~1948年間，中國農(nóng)民銀行先后發(fā)行了1~3期法幣土地債券,，并在1948年發(fā)行稻,、麥實物債券各1000萬石。由于土地債券這一至關(guān)重要的土地金融工具與資本市場脫節(jié),，不能及時為土地金融業(yè)務(wù)提供資金保障,，土地金融處只得靠中國農(nóng)民銀行本部“輸血”。所以,，土地金融實施的力度與廣度大大受限,。究其原因，除了戰(zhàn)亂與通貨膨脹等客觀因素的影響外,，還與發(fā)行者的缺位與資本市場的沉淪及法規(guī)的不完善等有關(guān),。中國農(nóng)民銀行土地金融處雖是政府授權(quán)的土地金融操作平臺，但實際上它既不是土地所有者,，亦無多少資本金,。本身并不具備土地債券還本付息的能力，它只是中國農(nóng)民銀行的一個業(yè)務(wù)部門，并未擺脫商業(yè)銀行的性質(zhì),，從而與政策性土地金融的目標產(chǎn)生矛盾,，其效果不佳也就不難理解了。
總結(jié)歷史能使我們少走彎路,。今天,，國開行要設(shè)立的機構(gòu)與抗戰(zhàn)期間誕生的中國農(nóng)民銀行土地金融處頗多相似之處。只不過前者以城市土地金融為主,，而后者偏重農(nóng)村土地金融,。盡管兩者處于完全不同的內(nèi)外環(huán)境，且所承擔(dān)的責(zé)任也不同,，然而,，土地金融業(yè)務(wù)所普遍共有的東西不會隨歷史的滄桑而消失。為此,，我們應(yīng)當(dāng)以史為鑒,，高起點、高效率,，創(chuàng)新土地金融工具,，為打造一流的國家“住宅銀行”與“基礎(chǔ)設(shè)施銀行”等政策性土地金融機構(gòu)創(chuàng)造條件，使之更好地服務(wù)于國家改革與發(fā)展戰(zhàn)略,。
首先,，國家應(yīng)明確國開行特設(shè)部門的角色與定位。目前,，國開行正面臨向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型的種種困惑,，由政策性銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型之路并不平坦。雙重身份將令國開行這個特設(shè)部門法律地位不明,，尤其是當(dāng)發(fā)債主體由國開行本行變?yōu)槠涮卦O(shè)的一個部門時,，相關(guān)的法律空間更加模糊。因而國家可將該機構(gòu)作為中央政府政策性土地金融的主要操作平臺來設(shè)計與規(guī)劃,，并制定相應(yīng)的組織規(guī)程,，明確其法律地位。從法律上理順這一平臺與相關(guān)方面的關(guān)系,，其一,，厘清特設(shè)機構(gòu)與本行的關(guān)系�,？捎芍醒胝苯幼①Y營運資本,，財務(wù)與人事獨立。其二,，理順與地方政府的關(guān)系,。
其次,，建議設(shè)立跨部門的咨詢機構(gòu)。由于特設(shè)機構(gòu)的業(yè)務(wù)涉及面廣,，為提高效率,，可建立國土、住建,、財政、銀監(jiān)與證監(jiān)及業(yè)內(nèi)專家學(xué)者組成的政策性土地金融委員會,，就特設(shè)部門的業(yè)務(wù)進行宏觀指導(dǎo)與建議,。
另外，應(yīng)研究特設(shè)機構(gòu)如何對接資本市場,，促進住宅專項債券等土地金融工具二級市場的發(fā)展,。專項債券等土地金融工具一級市場的培育固然重要，但如果沒有一個活躍的二級市場做支撐,，特設(shè)機構(gòu)的功能將大大受限,。
總之，商業(yè)銀行以盈利為目的,，與政策性土地金融存在矛盾;而銀行承擔(dān)政策性土地金融業(yè)務(wù)本身仍有待完善,，未來國開行兼營模式最終應(yīng)向?qū) I模式過渡。
真正能夠推動 持續(xù)增長的 是“改革紅利”
改革已經(jīng)成為這個時代的主旋律,，但目前中國經(jīng)濟又遇到了一些困難,，部分地方官員面臨“保增長”的壓力，這勢必會影響推動全面深化改革的積極性,。在這種背景下,，一些地方政府更看重“政策紅利”。
今年以來,，有近30個省市申請建立自貿(mào)區(qū),，與拉動經(jīng)濟見效慢、挑戰(zhàn)多的全面改革相比,，類似的政策優(yōu)惠被認為能給地方帶來更快的發(fā)展,。這是一種定勢思維的延續(xù)，在過去的幾十年間,，中國各地也興起了大規(guī)模的“開發(fā)區(qū)”熱,，那些國家級開發(fā)區(qū)享有了特別的優(yōu)惠政策而獲益匪淺。
但是,，過去的“開發(fā)區(qū)”主要是通過土地,、稅收優(yōu)惠以及出口便利，為制造業(yè)提供更低的生產(chǎn)成本與更好的貿(mào)易環(huán)境�,，F(xiàn)在,，中國制造業(yè)外部遭遇需求萎縮,，內(nèi)部存在產(chǎn)能過剩，包括人工以及原材料等在內(nèi)的非政策性影響的成本在上升,，開發(fā)區(qū)的“政策紅利”已經(jīng)逐步減弱,。
目前的“自貿(mào)區(qū)”概念主要針對服務(wù)業(yè)，在相對狹小的空間內(nèi)開放服務(wù)業(yè)并不會帶來太大的政策紅利,，更不能立竿見影地拉動地方經(jīng)濟,，主要是進行試驗，起到積累經(jīng)驗的目的,�,？梢灶A(yù)期，如果遍地“自貿(mào)區(qū)試驗”,，在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域很容易產(chǎn)生大量投機套利現(xiàn)象,，尤其是很多欠發(fā)達地區(qū)根本不具備發(fā)展更自由的服務(wù)業(yè)的條件。
此外,，資本市場也跟著在投機,，比如自貿(mào)區(qū)概念曾經(jīng)被稱為“炒地圖”，只要該地申請自貿(mào)區(qū),，股價就跟著漲�,，F(xiàn)在，隨著中央提出推進京津冀一體化發(fā)展,，要求將北京市中心一些功能搬遷出去,，但完整的規(guī)劃還沒有制定，就出現(xiàn)了“北京副中心”的說法,，保定,、承德、張家口,、廊坊,、武清等地都想承接北京非核心功能。
近日,，市場一度傳言保定市將作為北京政治副中心后,，當(dāng)?shù)胤績r立即大幅上漲，來自北京,、溫州等地的炒房客已經(jīng)大批涌進,。轉(zhuǎn)移北京一些功能的計劃已經(jīng)在周邊引起競爭和炒作，這些地方房價聞風(fēng)而動,。與此同時,，北京市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也到通州調(diào)研，強調(diào)通州是城市副中心,，在推動京津冀協(xié)同發(fā)展中處于橋頭堡位置,。
就像產(chǎn)業(yè)界幻想“互聯(lián)網(wǎng)”振興中國經(jīng)濟一樣,，各地政府寄望于中央的“政策紅利”拉動地方經(jīng)濟。這些現(xiàn)象表明,，在推動全面深化改革的過程中,，一些地方政府或部門仍然將發(fā)展寄托于一些外部刺激，而非內(nèi)生驅(qū)動,。這就像過去幾十年一樣的邏輯：通過土地政策,、稅收優(yōu)惠招商引資或者政府投資驅(qū)動經(jīng)濟增長，而不是通過改革釋放更多市場自由,，提高市場效率,。
事實上，過去曾有很多中國城市規(guī)劃自身為“區(qū)域中心城市”,、“國際大都市”等，但規(guī)劃本身只是想通過制定政策實現(xiàn)目標,，而不是市場自發(fā)形成,。因此，大部分都沒有實現(xiàn),。而一些開發(fā)區(qū)已經(jīng)空蕩蕩的,，廠房過剩，土地浪費,。這表明,，通過規(guī)劃或者政策紅利驅(qū)動只能是短暫的，但代價可能是巨大而長遠,。
在經(jīng)濟增長遇到一些壓力的背景下,，地方政府希望獲得更多政策紅利促進經(jīng)濟增長的愿望可以理解，但是,，真正能夠推動經(jīng)濟持續(xù)長期增長的,，是進行更廣泛而深入的市場化改革，這樣才會享有改革帶來的紅利,。如果繼續(xù)“政策紅利”思維,，可能會削弱地方政府改革動力，浪費改革時機,。