●環(huán)境權(quán)未必能寫(xiě)入憲法,，但在環(huán)境權(quán)須入《環(huán)境保護(hù)法》的問(wèn)題上,，專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域和社會(huì)公眾的呼聲卻很一致,。應(yīng)該把環(huán)境權(quán)以適當(dāng)方式寫(xiě)入《環(huán)境保護(hù)法》,。
●現(xiàn)行法律無(wú)法解決區(qū)域大氣污染,、流域水體污染問(wèn)題，也無(wú)法解決區(qū)域生態(tài)建設(shè),、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償和區(qū)域環(huán)境損害救濟(jì)問(wèn)題,，《環(huán)境保護(hù)法》修訂應(yīng)直面區(qū)域環(huán)境問(wèn)題,。
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3月27日，成都市啟動(dòng)重污染天氣應(yīng)急三級(jí)預(yù)案,。根據(jù)成都市環(huán)保局預(yù)測(cè),，未來(lái)幾天成都可能遭遇持續(xù)重度污染天氣，成都市有關(guān)部門(mén)和區(qū)(市)縣將采取加大街面沖洗力度,、嚴(yán)格工地?fù)P塵管控,、加大工業(yè)企業(yè)監(jiān)管等措施，減少污染物排放,，緩解大氣污染,，同時(shí)也提醒市民注意加強(qiáng)健康防護(hù)。記者
薛玉斌/攝 |
現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》于1989年底通過(guò)實(shí)施,，現(xiàn)在正在修訂,。總的來(lái)看,，該法側(cè)重于企業(yè)的個(gè)體管制,，而目前大氣污染和水體污染等區(qū)域性污染嚴(yán)重；該法針對(duì)企業(yè)的個(gè)體侵權(quán)行為,，做出了環(huán)境民事責(zé)任的舉證等機(jī)制規(guī)定,，無(wú)法解決現(xiàn)在日益突出的區(qū)域污染和生態(tài)建設(shè)責(zé)任分配和侵權(quán)救濟(jì)問(wèn)題；該法屬于管制式立法模式,，公民環(huán)境權(quán),、社會(huì)環(huán)境權(quán)沒(méi)有得到彰顯。
目前,，該法的修訂已經(jīng)進(jìn)入尾聲,，但是，權(quán)利承認(rèn),、權(quán)利結(jié)構(gòu),、權(quán)利維護(hù)等重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題仍未得到解決，應(yīng)按國(guó)家治理和權(quán)利實(shí)在化的要求,，進(jìn)一步修改完善。
把環(huán)境權(quán)寫(xiě)入《環(huán)境保護(hù)法》 承認(rèn)并宣告環(huán)境權(quán)
世界上約有60多個(gè)國(guó)家將環(huán)境權(quán)寫(xiě)入憲法,，并有越來(lái)越多的趨勢(shì),。一些國(guó)家已把環(huán)境權(quán)寫(xiě)入憲法，但對(duì)環(huán)境權(quán)沒(méi)有制定可操作性的具體制度,，是因?yàn)檫@些國(guó)家缺乏經(jīng)濟(jì)條件,。
目前，我國(guó)已經(jīng)步入環(huán)境權(quán)利時(shí)代,。在我國(guó),，一些地方霧霾橫行，人們呼吸不清潔的空氣；在地下水被污染的地方,，人們喝著有毒的水,。這不僅對(duì)現(xiàn)在的人有危害，對(duì)子孫后代也有危害,。
回顧美國(guó)公民環(huán)境運(yùn)動(dòng),，其首個(gè)大高潮出現(xiàn)于上世紀(jì)70年代。1970年4月22日是第一個(gè)“世界地球日”,。在我國(guó),，人們?cè)诰W(wǎng)上、微博,、微信上廣泛談及環(huán)境問(wèn)題,，表達(dá)不滿(mǎn)，表達(dá)希望,，這實(shí)際是新時(shí)期一種雖不出門(mén)但思想和意愿已經(jīng)相互交融和影響的新型環(huán)保運(yùn)動(dòng),。不僅普通老百姓參與其中，人大代表,、政協(xié)委員甚至政府官員都有參與,。
雖然環(huán)境權(quán)未必能寫(xiě)入憲法，各方面就環(huán)境權(quán)入憲的方式和形式難以達(dá)成一致,，但在環(huán)境權(quán)須入《環(huán)境保護(hù)法》的問(wèn)題上,，專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域和社會(huì)公眾的呼聲卻很一致。需要國(guó)家拿出魄力,，把環(huán)境權(quán)以適當(dāng)方式寫(xiě)入《環(huán)境保護(hù)法》,。修改《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注重環(huán)境權(quán)的賦權(quán),、運(yùn)行及責(zé)任體制制度和機(jī)制建設(shè),。
應(yīng)將環(huán)境權(quán)規(guī)定為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利
在環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的時(shí)代，環(huán)境權(quán)因?yàn)橹黧w的廣泛性,、活動(dòng)領(lǐng)域的廣泛性,，從而體現(xiàn)自己的相對(duì)獨(dú)立性，即專(zhuān)業(yè)性,。譬如,，與環(huán)境有關(guān)的基本權(quán)利都可認(rèn)為是環(huán)境權(quán)，企業(yè)作為環(huán)境法調(diào)整的基本主體,，也享有一些基本權(quán)利,，如排污權(quán)、排污交易權(quán),，屬于環(huán)境權(quán),。
雖然環(huán)境權(quán)未能寫(xiě)入我國(guó)憲法,，但是人權(quán)保護(hù)已入憲多年，因此,，可通過(guò)邏輯推理的手段,，把一些重要環(huán)境權(quán)利的保護(hù)以人權(quán)保護(hù)的方式予以推進(jìn)，如把環(huán)境權(quán)的部分領(lǐng)域權(quán)利和部分權(quán)能納入人權(quán)的范疇,。這個(gè)思路雖然管用,，但是不能根本上解決環(huán)境權(quán)全面賦權(quán)和全面維護(hù)的問(wèn)題。
目前,，綜合性的環(huán)境保護(hù)基本法《環(huán)境保護(hù)法》正在修訂,，機(jī)會(huì)難得，應(yīng)以權(quán)利在民的思想為指導(dǎo),，爭(zhēng)取環(huán)境權(quán)入法,，并明確其范圍、領(lǐng)域和權(quán)能,，使公民環(huán)境權(quán)實(shí)在化和制度化,，結(jié)束環(huán)境基本權(quán)利維護(hù)的曲折歷史。
明晰個(gè)體義務(wù)和區(qū)域責(zé)任 解決責(zé)任分配和侵權(quán)救濟(jì)難題
現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》針對(duì)企業(yè)的個(gè)體侵權(quán)行為,，做出了環(huán)境民事責(zé)任的舉證等機(jī)制創(chuàng)新,，在當(dāng)時(shí)屬于立法創(chuàng)新，但是,，其實(shí)施20多年來(lái),，既無(wú)法解決日益突出的區(qū)域大氣污染、流域水體污染問(wèn)題,，也無(wú)法解決區(qū)域生態(tài)建設(shè),、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償和區(qū)域環(huán)境損害救濟(jì)問(wèn)題，因此需要解決法律依據(jù)的修訂問(wèn)題,。對(duì)于這類(lèi)區(qū)域污染導(dǎo)致的糾紛,，《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)應(yīng)直面關(guān)注。
在環(huán)境民事責(zé)任方面,，霧霾應(yīng)由誰(shuí)埋單,？司法的審理需要解決兩個(gè)問(wèn)題，一是真正的侵權(quán)者即被告有哪些,？二是原告應(yīng)當(dāng)向哪些主體索賠,？
按照環(huán)境民事規(guī)范，應(yīng)是誰(shuí)污染誰(shuí)擔(dān)責(zé),。但是現(xiàn)在霧霾成因太復(fù)雜,，“貢獻(xiàn)”者既有企業(yè),，也有社會(huì)車(chē)輛,；既有家庭,，也有個(gè)人。對(duì)于企業(yè)而言,，企業(yè)不是個(gè)體污染而是集體排放疊加或者交匯產(chǎn)生的污染,，那么每個(gè)企業(yè)的污染“貢獻(xiàn)”是多少？責(zé)任有多大,？需要區(qū)分解決,。不僅本地有污染，外地的污染隨氣象變動(dòng)也侵入本地,。如果污染份額和責(zé)任人難以確定,，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，私人就很難起訴獲得賠償,，很難對(duì)區(qū)域責(zé)任進(jìn)行劃分,，很難促使區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控行動(dòng)得以順利實(shí)施。
對(duì)這個(gè)問(wèn)題,，《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)應(yīng)當(dāng)予以解決,。
在環(huán)境行政責(zé)任方面，原告能否起訴環(huán)保局并索賠,？這就給目前的環(huán)保立法提出了挑戰(zhàn),，誰(shuí)來(lái)監(jiān)管區(qū)域霧霾？比如,，按照職責(zé),，京津冀之間的空氣污染是交匯的，居民就大區(qū)域污染之中的局部污染起訴當(dāng)?shù)丨h(huán)保局,，看起來(lái)不太科學(xué),。
事實(shí)上，區(qū)域責(zé)任的不確定性之中也有兩個(gè)確定性,，一是石家莊市的污染確實(shí)存在,，而且屬于重污染區(qū)，向外確實(shí)輸送了大氣污染物質(zhì),；二是交通工具和企業(yè)對(duì)霧霾的重要“貢獻(xiàn)”也可以被定性確定,。基于此,，石家莊環(huán)保局理應(yīng)履行相應(yīng)的管制責(zé)任,。
就索賠而言，《環(huán)境保護(hù)法》擬設(shè)立的公益訴訟制度參考了美國(guó)的環(huán)境公民訴訟制度,。美國(guó)環(huán)境公民訴訟制度中的行政類(lèi)訴訟的訴求僅限于“行為禁止或者限制之訴”,，法院一般不支持行政訴訟索賠訴求。民事侵權(quán)賠償應(yīng)由直接的侵權(quán)企業(yè)負(fù)擔(dān),。這些合理因素,，《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)可予以采納,。
健全監(jiān)管體制 建立寬嚴(yán)相濟(jì)的責(zé)任制度
在監(jiān)管體制方面，地方政府廣泛存在包庇污染企業(yè)的現(xiàn)象,，而環(huán)保部門(mén)難以有效遏制,。在安全生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域，已經(jīng)實(shí)施了黨政同責(zé)的體制,、制度和機(jī)制,，安全生產(chǎn)形勢(shì)的改善效果不錯(cuò)。黨委在地方權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于核心和關(guān)鍵地位,，在環(huán)保領(lǐng)域中實(shí)施黨政同責(zé),，地方黨委不會(huì)包庇污染企業(yè)，地方政府就有了監(jiān)管的底氣,。為此,，《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)可規(guī)定實(shí)行環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)。
在監(jiān)管力量方面,，目前,，環(huán)境執(zhí)法疲軟，主要原因是基層環(huán)境執(zhí)法能力薄弱甚至缺乏,。環(huán)保系統(tǒng)的監(jiān)察力量呈現(xiàn)倒金字塔型,，由上到下，越到鄉(xiāng)鎮(zhèn),，環(huán)保監(jiān)察人員就越少,，甚至沒(méi)有。因此《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí),，應(yīng)按照十八屆三中全會(huì)決定的要求,，規(guī)定加強(qiáng)基層的環(huán)境監(jiān)管力量。
在監(jiān)管方法方面,，2014年2月底3月初,，環(huán)保部組織力量對(duì)北京、天津,、石家莊,、唐山等12個(gè)城市的大氣污染防治“國(guó)十條”責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行了督查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)許多排污監(jiān)測(cè)設(shè)備形同虛設(shè),。在重污染天氣持續(xù)的時(shí)期,，這些違法企業(yè)的責(zé)任人并沒(méi)有被嚴(yán)肅處理，如拘留,，說(shuō)明環(huán)保執(zhí)法太軟,。由于其他部門(mén)的分權(quán)，環(huán)保部的權(quán)力在縮小，因此環(huán)保部要轉(zhuǎn)變角色,，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式,。
此次修訂《環(huán)境保護(hù)法》，應(yīng)規(guī)定環(huán)保部門(mén)由傳統(tǒng)的什么都直接監(jiān)管向既直接監(jiān)管部分領(lǐng)域,，也宏觀和綜合監(jiān)管所有的環(huán)境問(wèn)題轉(zhuǎn)變，做到統(tǒng)一指導(dǎo),、協(xié)調(diào),、監(jiān)督和服務(wù)；要建立約談,、通報(bào)和考核一票否決等統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)制,，使環(huán)保部門(mén)敢于擔(dān)當(dāng)、敢于作為,；建立具體的將違法責(zé)任人移交司法起訴的行刑銜接機(jī)制,。
在法律責(zé)任方面，依據(jù)現(xiàn)行立法規(guī)定,，違法成本低,、守法成本高的擔(dān)心已成事實(shí)，企業(yè)漠視環(huán)境責(zé)任成為一種“風(fēng)尚”,。30多年來(lái),，我國(guó)環(huán)保宣傳深入人心，取得了良好的成績(jī),。但是由于巨大經(jīng)濟(jì)利益的誘惑,，企業(yè)違法行為依然廣泛存在。結(jié)果是企業(yè)規(guī)避了應(yīng)負(fù)的高昂代價(jià),，社會(huì)卻遇到了前所未有的環(huán)境挑戰(zhàn),。加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)，讓企業(yè)守法是當(dāng)務(wù)之急,。
十多年前的處罰標(biāo)準(zhǔn),，現(xiàn)在肯定不能繼續(xù)沿用，因?yàn)槠鸩涣藨?yīng)有的懲戒和警示作用,。所以對(duì)一些違法行為,，應(yīng)當(dāng)修法加大處罰力度，尤其是對(duì)那些故意,、惡意排污的企業(yè),，處罰要使其感受切膚之痛；對(duì)于因過(guò)失造成污染的企業(yè),，在給予正常處罰的同時(shí),，建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，防止它們因?yàn)橐淮我馔舛萑肷a(chǎn)經(jīng)營(yíng)的困境,；對(duì)于公民,，要側(cè)重于警示和教育,，不要過(guò)分強(qiáng)調(diào)罰款；對(duì)于惡意的環(huán)境污染行為應(yīng)該給予治安拘留,，嚴(yán)重的要追究刑事責(zé)任,。總之,，法律責(zé)任體系的設(shè)計(jì)要寬嚴(yán)相濟(jì),。
結(jié)合國(guó)家治理的格局要求 發(fā)揮公民和社會(huì)組織作用
目前，我國(guó)正在深化生態(tài)文明體制改革,，加強(qiáng)國(guó)家治理體系的建立,，使環(huán)境保護(hù)由管制走向治理，由權(quán)力走向權(quán)利,。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn),，公民意識(shí)的培養(yǎng)、公民參與和監(jiān)督條件的提供,、社會(huì)組織的培育等不可或缺,。
目前，我國(guó)的環(huán)境管理的主調(diào)仍然是強(qiáng)調(diào)政府發(fā)揮作用,，公民和社會(huì)的參與呈現(xiàn)被動(dòng)色彩,，這與國(guó)家治理體系的建立要求不相符。國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)各方面的主動(dòng)性,、互助性和協(xié)調(diào)性,，公民參與因而須由被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變。在國(guó)家治理體系建設(shè)中,，不僅要發(fā)揮公民個(gè)人作用,，還要發(fā)揮社會(huì)組織的作用。
《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)應(yīng)考慮建立與國(guó)家治理格局相適應(yīng)的環(huán)境治理格局體系,。環(huán)保部門(mén)的人看起來(lái)多,，但分散開(kāi)來(lái)，人也很有限,，監(jiān)管視野也很有限,，發(fā)現(xiàn)不了所有的違法行為，而公眾具有分布廣,、視野廣的優(yōu)勢(shì),，能夠最大限度地發(fā)現(xiàn)違法。
所以,，發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為,，除了借助視頻取證執(zhí)法等現(xiàn)代執(zhí)法工具外，還得依靠無(wú)所不在的公民及由其組成的社會(huì)組織。例如,，有獎(jiǎng)舉報(bào)的方式就可以很好地鼓勵(lì)公民參與到環(huán)境監(jiān)督中來(lái),。《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)應(yīng)建立公民和社會(huì)組織有序參與和監(jiān)督的機(jī)制,。只有這樣,，才能解決政府環(huán)境監(jiān)管缺位的問(wèn)題。
一些地方政府害怕公民參與,，這是不對(duì)的,，相反地，應(yīng)該鼓勵(lì)公民多參與,、多監(jiān)督。現(xiàn)實(shí)的情況是,，公民因?yàn)楹ε麓驌魣?bào)復(fù),，并不是特別敢于舉報(bào)環(huán)境違法行為。一旦有了制度化的監(jiān)督保障措施,，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定,，新的國(guó)家運(yùn)行秩序形成，那些污染制造者就不敢打擊報(bào)復(fù),�,！�