在人口繼續(xù)向城市大規(guī)模集聚，以城市群為主的新型城鎮(zhèn)化成為吸納外來人口主體的情況下,，若城市用地轉(zhuǎn)向存量集約利用,，就須重新規(guī)劃城市現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)、人口,、住房在空間上的布局,，必須克服行政區(qū)劃的制約，打破政府“一畝三分地”的思維定式,。
日前發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》,，提出嚴(yán)格控制新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，實行增量供給與存量挖潛相結(jié)合的供地政策,，提高城鎮(zhèn)建設(shè)使用存量用地的比例,，建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制。這意味著未來城鎮(zhèn)化不再靠“攤大餅”擴張城市邊界來解決,，這與國土部一再申明要減少城市(特別是城市群)新增建設(shè)用地指標(biāo)一脈相承,。城市要在現(xiàn)有市域范圍內(nèi)集約式發(fā)展。近日媒體報道,，京津冀三地已就一體化達(dá)成共識,，雖然有關(guān)“政治副中心”的設(shè)想還在研究，但已似為破解難題開了個好頭,。
但問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于此,。
在人口繼續(xù)向城市大規(guī)模集聚，以城市群為主的新型城鎮(zhèn)化成為吸納外來人口主體的情況下,，若城市用地轉(zhuǎn)向存量集約利用，就必須重新規(guī)劃城市現(xiàn)有產(chǎn)業(yè),、人口,、住房在空間上的布局,，這就必須克服行政區(qū)劃的制約，即打破政府“一畝三分地”的思維定式,。各級地方政府不能僅從小地盤或小圈子利益出發(fā),，只看短期利益和局部利益，而不顧長期共同受損,，看不到區(qū)域合作帶來的長遠(yuǎn)收益和“共贏格局”,。
事實上，就城鎮(zhèn)化重新布局用地結(jié)構(gòu)而言,，“一畝三分地”思維定式的影響不僅僅局限在城市政府之間的合作,，城市內(nèi)部首先要打破這種思維定式。像新加坡這樣的人口密集,、土地稀缺的城邦型國家(地區(qū)),，土地價值決定了只能發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)或高端制造業(yè)，而低端產(chǎn)業(yè)早在上世紀(jì)70年代就已被淘汰,，原因就是土地價值上升了,，比較優(yōu)勢不在了。巴黎,、東京,、紐約等國際大都市也無不遵循這樣的規(guī)律，占日本總?cè)丝谒姆种�,、GDP三分之一的大東京,，除一般制造業(yè)早被淘汰外，住宅也基本被遷到了東京外圍的7個衛(wèi)星城,，這說明住宅放在東京中心區(qū)也是不劃算的,。
像北京、深圳這樣的大都市,，中心區(qū)只有發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè),、總部經(jīng)濟，其產(chǎn)出才對得起高昂的地租,，但北京中心區(qū)土地低效利用的現(xiàn)象非常普遍,。很多國有企業(yè)，盡管整體已停產(chǎn)或破產(chǎn),，但廠區(qū)一直保留在那里,。在深圳，很多上世紀(jì)80年代建起的工業(yè)區(qū),，一直占據(jù)著城市核心區(qū)域,，即使因產(chǎn)業(yè)被淘汰，腳下那塊土地長期荒廢的也不在少數(shù)。據(jù)統(tǒng)計,，我國低效工礦用地就占城市建成區(qū)面積的11%,。
房地產(chǎn)市場化大發(fā)展以前，用地只是生產(chǎn)要素,。不管是公益用地,，還是生產(chǎn)用地，全部都通過行政劃撥來配給,，無所謂高效還是低效利用,。由于當(dāng)時城市化還沒有快速推進，城市土地供給相對寬裕,，每個單位手上都有富余土地,，而且也沒有根據(jù)哪個單位產(chǎn)值高，就分配其區(qū)位優(yōu)良的土地,。2005年房地產(chǎn)市場大發(fā)展以來,，相對傳統(tǒng)行業(yè)，大家都看到了房地產(chǎn)開發(fā)的利潤是何等可觀,。凡是先入為主的用地單位(特別是國有企業(yè)),，一轉(zhuǎn)身便成了謀求土地溢價的利益主體，變著法子地想轉(zhuǎn)型為房地產(chǎn)開發(fā)商,。而且,，面對巨大的“肥肉”，已形成了長長的利益分食鏈條,，每一個利益相關(guān)者都想分一塊,。
但在過去幾十年，大多數(shù)用地單位(特別是國有企業(yè))的產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生了多重變更,，甚至所有制形式都改變了,，有的重組或破產(chǎn)了，債務(wù)債權(quán)關(guān)系非常復(fù)雜,，而相關(guān)的法律合同文書非常不規(guī)范,、缺失現(xiàn)象也很普遍。由于利益和責(zé)任關(guān)系理不清,，而調(diào)整土地用途時,，誰都不愿承擔(dān)補繳地價的責(zé)任，造成僵持不下,、用地長期閑置的結(jié)局,。誰都明白，在城市中心區(qū),，只要改變土地用途或整合利用,，就能實現(xiàn)的“多贏格局”，但就是沒有辦法實現(xiàn)，而閑置和現(xiàn)狀低效利用則已成了無法避免的“囚徒困境”,。當(dāng)然,，有一塊地就從實體企業(yè)搖身變成開發(fā)商的不在少數(shù)，但往往走向高檔房地產(chǎn)類型,，不僅與區(qū)域規(guī)劃不協(xié)調(diào)，而且也制約了未來區(qū)域規(guī)劃的制定和實施,。
城市的各個行政區(qū)也都有自身的利益訴求,。像北京、上海等城市的郊縣,，也都有發(fā)展經(jīng)濟,、增加稅收、解決就業(yè),、甚至是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的考核機制和內(nèi)在動力。這不僅造成低端制造業(yè)難以退出,，而且也同時建設(shè)門類齊全的科技園區(qū),。各行政區(qū)和縣市之間在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上同構(gòu)、同質(zhì)的現(xiàn)象很普遍,，相互之間是競爭關(guān)系而非合作關(guān)系,，利益關(guān)系上的協(xié)調(diào)空間非常有限，無法在空間上對產(chǎn)業(yè)分工合理布局,，占有土地的一方更不愿為全市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃騰挪空間(怕消耗土地又折損經(jīng)濟),，造成土地資源無法在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌配置，區(qū)域間在產(chǎn)業(yè),、用地和交通上的合作和分工成為“空談”,。這就是為何巴黎、東京,、首爾,、倫敦等國際大都市所創(chuàng)造的GDP占到其本國GDP的12%至28%左右，而我國第一大城上海的GDP只占全國GDP4%的主要原因,，而上海建設(shè)用地占市域的比重(48%)已超過了諸多國際大都市,。
一言以蔽之，存量用地行政分配下的利益結(jié)構(gòu)已經(jīng)板結(jié),，基于城市整體規(guī)劃而實施土地再利用的空間被堵塞;城市內(nèi)部各個行政區(qū)也是相互競爭的利益主體,，犧牲局部經(jīng)濟利益而壯大全局利益的土地利用模式很難施行。這使得所有規(guī)劃被迫繞開用地障礙,，后續(xù)批地只能見縫插針,，區(qū)域內(nèi)土地利用碎片化、零散化、隨意化,，整合難度大,，區(qū)域間土地利用同質(zhì)化和同構(gòu)化，片區(qū)或區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)無法開展,。城市用地結(jié)構(gòu)調(diào)整,、優(yōu)化和再利用之所以如此艱難，本質(zhì)上都是“一畝三分地”的思維模式在作怪,。在北京之外劃定“政治副中心”的構(gòu)想,，是打破這一思維模式的好兆頭，有利于城市群內(nèi)功能重新界定,、土地利用結(jié)構(gòu)再調(diào)整,、城市群聚合效應(yīng)的提升，但這是倒逼的結(jié)果,，并沒有觸及問題深處,。阻礙城鎮(zhèn)化用地新政的利益結(jié)構(gòu)，用地行政分配的模式并未打破,，而這才是問題的根本,。