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3月10日7時,，河北省發(fā)布霾黃色預警，氣象條件不利于空氣污染物的稀釋,、擴散和消除,。根據(jù)當日8時的實時監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，河北11個設區(qū)市空氣質量指數(shù)(AQI)全部達到污染級別,。這是河北省自3月8日以來連續(xù)第三天發(fā)布霾黃色預警,。
新華社發(fā)(牟宇/攝) |
近日，一則石家莊市民因霧霾狀告環(huán)保局索賠1萬元的消息引發(fā)熱議,。據(jù)報道,，此為全國首例個人狀告環(huán)保局的環(huán)境保護公益訴訟案件，也再次引發(fā)了社會的關注,。很多人認為該市民沒有起訴資格,；有的人認為，即使獲得起訴資格,，該市民也不可能勝訴,。
市民因霧霾狀告環(huán)保局是第一例，但不會是最后一例,。最近有一些著名的環(huán)保專家也在論證能否起訴有關政府或環(huán)保廳局甚至環(huán)境保護部,，他們認為，可以起訴的理由就是環(huán)保部門履行職責不力,。按照《行政訴訟法》保護公民人身權利的請求規(guī)定,，環(huán)保部門履行保護職責不力，公民可以起訴,。
公益是指公共的利益,，不同于純粹的個人利益，石家莊市民狀告環(huán)保局是否是公益訴訟還值得研究,。如果他是為了自己利益起訴環(huán)保局,，就不屬于公益訴訟，如果既為自己又為他人利益發(fā)起的訴訟就是公益訴訟,。本案中,，原告起訴環(huán)保局，要求履職,，其中有公益成分也有私益成分,，但原告在訴訟中請求賠償1萬元,，這應該是賠給他個人的，私益保護的色彩突出,。
起訴環(huán)保部門面臨諸多理論和現(xiàn)實難題
按照現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》,，原告針對石家莊市環(huán)保局起訴，要獲得起訴權,、獲得賠償面臨以下理論和現(xiàn)實的難題：
第一,，原告能否以侵權為名要求環(huán)保局賠償，值得商榷,。
目前霧霾來源不清,，機理不明，加上氣象的影響,，各地的污染物排放“貢獻”相互疊加,，發(fā)揮綜合影響效應，難以區(qū)分各自的排放量和污染影響,。責任主體和份額都不清楚,，原告去起訴特定的環(huán)境保護局，可能會受到反駁,。
不可否認,，大氣中的污染物有本地的機動車尾氣、企業(yè)排放物等,，是確定的,。因此，按照《行政訴訟法》規(guī)定,，可以訴請環(huán)保局就特定的污染來源履行監(jiān)管職責,，要求其命令企業(yè)控制大氣污染物排放，減少霧霾的產生,。以履行監(jiān)管為訴求,，難度小一些。但是按照誰排放誰承擔民事賠償責任的原則,，由于環(huán)保局不是造成損害的直接侵權主體,，要求環(huán)保局賠償1萬元，于法無據(jù),。
如果起訴要求賠償,，則法律障礙有二：一是依據(jù)環(huán)境保護法律法規(guī)的規(guī)定，污染受害者要明確,，致害企業(yè)也得明確,，就本案的霧霾污染而言，誰是污染主體目前尚不清楚,，因此很難去找特定企業(yè)賠償,；二是居民起訴石家莊市環(huán)保局索賠1萬元,，其計算的標準和依據(jù)是什么？舉證有難度,。
第二，排放主體眾多,，難以確定責任主體和各自的責任份額,。
對產生霧霾的“貢獻”，每個人,、每個家庭,、每個企業(yè)、每個行業(yè)都有份,。譬如,，每個家庭都要做飯，要排出油煙,，據(jù)分析,，油煙污染對產生霧霾有一定作用；一些居民在冬季燒煤取暖,，對產生霧霾也有一定“貢獻”,；企業(yè)向大氣排放，也是造成霧霾的原因,。
其中,，一些達標和符合總量控制指標的排放是合法的，一些個體排放(如抽煙),、家庭排放(如排放油煙)屬于自然性權利沒有納入現(xiàn)行法律規(guī)范之列,，它們應否與一些企業(yè)的違法排放一起承擔責任？值得進一步區(qū)別研究,。在責任不清的基礎上,，談屬地監(jiān)管的環(huán)保廳局的責任，也很勉強,。
第三,，區(qū)域之間污染相互交融，起訴其中一個區(qū)域不一定合理,。
每個區(qū)域對霧霾都有“貢獻”,，可以說，石家莊的霧霾物質可能來自石家莊,，可能來自河北省的其他地區(qū),，也可能來自山西，加上污染物遷徙規(guī)律不清楚,，難以舉證,。因此,，僅起訴石家莊市環(huán)保局，要求一個地區(qū)政府采取措施,，包括履行責任,、進行賠償，既不科學,，也不現(xiàn)實,。同樣地，北京的霧霾一大部分來自河北省,，北京市在減少污染排放上做了最大程度的工作,，因此起訴北京市環(huán)保局要求履責，也不合適,。因此,，起訴陷入困境。
對此,，一些人認為,，比較好的辦法是起訴及各行政區(qū)域的共同主管部門——環(huán)境保護部。雖然原告的索賠訴求不一定能夠得到法律支持,，但是現(xiàn)在的地方政府及其環(huán)境保護部門消極怠職也得不到法律的支持,。
但是，我們應該看到,，雖然基于立法缺陷,，原告的起訴要求不一定得到法律的支持，卻是對促進立法創(chuàng)新是有意義的,。
區(qū)域霧霾污染治理的瓶頸應通過立法解決
出現(xiàn)以上困境,，不利于區(qū)域霧霾污染法律控制的瓶頸在于法律存在嚴重缺陷。區(qū)域性的污染誰來共同承擔責任,？企業(yè)的責任是什么,？家庭的責任是什么？政府的監(jiān)管責任是什么,？每個行政區(qū)域的責任是什么,？都需要修改法律來厘清。
石家莊市民的起訴看似一個簡單的行為,，實際上是對現(xiàn)有的立法不完善提出了批評和挑戰(zhàn),。目前最好的辦法就是修改立法，解決立法缺陷,，而不是依據(jù)現(xiàn)行有缺陷的法律去追究個體甚至有關部門的責任,。
國家應當通過立法，通過法治的思維和法治的方法調整產業(yè)結構,、消費模式,、生活方式,，促進社會綠色、精細化發(fā)展,。
目前,，結構調整非常必要，在處理霧霾過程中還要注重采取應急措施,，即當霧霾嚴重時,，排污企業(yè)應該停產、限產,。但是，現(xiàn)在北京市限產的力度大,，而河北省的措施相比弱了一些,。可以說,，其他省份對河北省的霧霾污染“貢獻”應當很少,，因此一些環(huán)保法律在修改時應按照區(qū)域排放總量規(guī)定相應的減排義務。
關于環(huán)境保護公益訴訟的依據(jù)問題,，《民事訴訟法》修訂時對環(huán)境民事公益訴訟做出了原則的規(guī)定,，但指出要專門的環(huán)境保護立法予以規(guī)定，而目前環(huán)境保護立法卻缺乏規(guī)定,；《行政訴訟法》對環(huán)境行政公益訴訟目前還沒有規(guī)定,。也就是說，環(huán)境保護公益訴訟目前沒有得到專門環(huán)境保護立法的支持,，因此,，提起環(huán)境保護公益訴訟面臨法律依據(jù)缺乏的問題。
正在修訂的《環(huán)境保護法》規(guī)定了全國性環(huán)保社團組織的訴訟權利,，但到目前,，該法畢竟還沒有正式通過，那么由誰提起環(huán)境保護公益訴訟目前沒有統(tǒng)一的答案,。一些地方進行了多元化的嘗試——有的由環(huán)保廳局提起,，有的由檢察院提起，有的由中華環(huán)保聯(lián)合會等組織提起,，當然也有個人來提起的,。總之,，做法不一,。一地的嘗試模式目前很難得到其他地方的效仿，因此,，應盡快修訂《環(huán)境保護法》,、《大氣污染防治法》和《水污染防治法》予以規(guī)定,。
有了法律依據(jù)，今后一些地方政府如果不履行職責就有上法庭當被告的可能,，意味著傳統(tǒng)的政府一家說了算的局面將得到改變,，政府不履職、公眾沒辦法的局面將改變,�,？梢哉f，環(huán)境保護公益訴訟制度的建設,，可以促進地方政府依法履責,。
環(huán)境保護公益訴訟難需要盡快立法解決
如前所述，環(huán)境保護公益訴訟目前還處于摸索階段,，數(shù)量總體上不多,。很多法院都拒絕受理，其原因有三：
首先是沒有法律依據(jù),；其次,，是一些地方黨委和政府基于地方保護主義，給法院施加壓力,；再次,，是原告的公益訴訟出現(xiàn)舉證困難。
一般來說,，起訴時,，原告需要拿出初步證據(jù)，證明自己受害和受害的程度,，但是如果被告予以否認或者提出異議,，就需要原告拿出監(jiān)測結果予以反駁。而原告的監(jiān)測結果缺乏財力和技術的支持,，一般很難獲得,。
解決目前法律困境的辦法是立法規(guī)定提起公益訴訟的條件、起訴程序,，包括審理的方法,、審理的程序、取證的方法,。有了法律依據(jù),，公益訴訟就不是難題，很多問題就迎刃而解了,。
我國正在推進國家治理體系的建設,，強調治理主體的多元化和協(xié)作化，突出公民和社會組織的主動參與和監(jiān)督的作用。目前《環(huán)境保護法》等正在修訂的環(huán)境保護法律擬規(guī)定環(huán)境保護公益訴訟制度,，這是與國家治理體系建設的要求相適應的,。只要有了新的法律規(guī)定和授權，各方依法盡責的法律秩序會形成,，環(huán)境污染就會得到遏制,，環(huán)境質量就會得到改善，公民,、社會和政府的緊張關系會得到緩解,，和諧的人與自然關系和人與人的關系就能形成。