2013年中國經(jīng)濟增長7.7%,，居民消費價格指數(shù)(CPI)上漲2.6%，生產(chǎn)者價格指數(shù)(PPI)下降1.9%,。雖然經(jīng)濟增速與2012年持平,，但是,，制造業(yè)投資以及工業(yè)增加值增長持續(xù)減速，公共財政收支增速大幅下滑,，其中公共財政實際收入增速自1997年以來首次低于經(jīng)濟增速；歐美經(jīng)濟復蘇進程緩慢、人民幣持續(xù)升值以及國內(nèi)工資水平的不斷上升,，導致中國對外貿(mào)易增長乏力；城鄉(xiāng)居民實際收入增速明顯放緩,，加之政府限制“三公”經(jīng)費支出等措施的影響,，最終消費對經(jīng)濟增長的貢獻率進一步降低。
2014年中國經(jīng)濟增速將降至7.62%
2014年，預計外圍市場將持續(xù)復蘇。然而,，國內(nèi)產(chǎn)能過剩問題恐將繼續(xù)抑制實體經(jīng)濟的投資增長，地方政府償債壓力的加大也將制約政府投資的擴張；同時,，全面深化改革計劃的啟動所帶來的新舊機制轉(zhuǎn)換可能在一定程度上影響經(jīng)濟增長的穩(wěn)定性,。基于中國季度宏觀經(jīng)濟模型(CQMM)的預測結(jié)果表明：2014年,，中國GDP增速將繼續(xù)下行，略降至7.62%,，比2013年下降0.08個百分點,；2015年,，經(jīng)濟增長率有望回升至7.79%,。預計2014年全年的經(jīng)濟走勢為：一季度經(jīng)濟增長率將下降至7.46%；之后,，出口增速的反彈回升以及穩(wěn)定增長的政策效應釋放,，二季度經(jīng)濟增速有可能回升至全年最高的7.76%；隨后經(jīng)濟增速將緩慢下降至第四季度的7.70%,。
2014年中國的通貨膨脹水平可望維持基本穩(wěn)定,。CPI將上漲2.82%，比上年提高0.20個百分點,；到2015年,，預計CPI將略升至2.92%。生產(chǎn)者價格指數(shù)(PPI)在未來兩年仍將繼續(xù)維持下降態(tài)勢,，但降幅有望逐漸收窄,。2014年P(guān)PI預計為-0.88%，2015年預計可能進一步收窄至-0.55%,。
2014年以美元,、按現(xiàn)價計算的出口總額預計增長9.66%,，比上年提高1.57個百分點,；進口總額增速可能上升至8.28%,，比上年提高1.06個百分點,；貿(mào)易順差將進一步收窄,。受控制地方政府債務風險的影響,，按現(xiàn)價計算的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增速預計為18.42%,，比上年回落1.30個百分點,。按現(xiàn)價計算的社會消費品零售總額將增長13.56%,，比上年略提高0.4個百分點,。
化解地方債風險成財政金融改革關(guān)鍵
2013年，盡管快速上升的政府公共投資在一定程度上抵消了制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)投資增速的下滑,，保證了全社會固定資產(chǎn)投資的穩(wěn)定增長,，但是，不斷增長的地方政府債務規(guī)模卻加大了違約風險，并威脅到金融體系的穩(wěn)定,。
首先,，地方政府債務規(guī)模膨脹過快。國家審計總署2013年12月30日發(fā)布的審計公告顯示,，1997年至2013年6月底,，地方政府債務余額(廣義口徑)從1.81萬億元增加到17.88萬億元,，年均遞增15.92%,。2010-2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務余額年均增長19.97%,。其中,，省市縣級債務余額年均增長率分別為14.41%，17.36%,，26.59%,，遠遠超過同期的經(jīng)濟增長率及同級地方政府財政收入增長率,。
其次，有地方政府背景的平臺公司,、國有或國有控股企業(yè)為主的政府舉債主體作為非獨立市場主體,，在運營目標行政化及軟預算約束下,，勢必導致風險偏好失衡，其扭曲的融資行為進一步加劇了資金市場上的不正當競爭,。扭曲的融資行為勢必拉高了市場借貸利率水平,，扭曲了資金成本。
第三,，地方政府急劇擴張的舉債融資擠占了大量的銀行貸款資金,。在全社會貸款資金規(guī)模既定的情況下，地方政府通過銀行貸款大量融資,，勢必擠占獨立市場主體尤其是非國有中小微企業(yè)的銀行貸款額度,，提高獨立市場主體尤其是非國有中小微企業(yè)的融資成本；在獨立市場主體可獲得的全社會貸款資金規(guī)模不變的情況下,，地方政府的非規(guī)范,、超規(guī)模舉債融資勢必迫使銀行金融體系增加社會貸款融資總規(guī)模，形成通貨膨脹壓力,，或者二者兼具,。
因此，能否有效控制地方政府性債務規(guī)模,，優(yōu)化其融資結(jié)構(gòu),，降低地方政府債務違約風險，成為下一階段全面深化改革尤其是財政金融體制改革的關(guān)鍵所在,。
本次政策模擬針對規(guī)范地方政府債券融資方式,、調(diào)整地方政府債務融資結(jié)構(gòu)，控制地方政府債務總規(guī)模而展開,。政策模擬設計了兩個場景：一是假設在貨幣供給增速不變以及地方政府債務總規(guī)模不變的前提下,，通過提高政府債券融資比重，進而優(yōu)化地方政府融資結(jié)構(gòu)的宏觀經(jīng)濟效應,。二是在情景一的基礎(chǔ)上,，加入新的政策變量，分析適度控制地方政府債務總規(guī)模,，同時提高債券融資占比的宏觀經(jīng)濟效應,。
課題組認為，對于地方政府債務風險,，首先需要進行控制債務規(guī)模,；而后調(diào)整債務結(jié)構(gòu)；最后,，建立地方政府舉債融資管理的法律法規(guī),。根據(jù)現(xiàn)有的地方政府債務期限結(jié)構(gòu)分析，2014-2016年,，中國地方政府債務將進入償債高峰期,。因此,，當前，首先需要通過債務置換,，提高地方政府的債券融資占比(具體包括委托財政部為地方政府發(fā)行的債券,、城投債，以及在嚴格審查基礎(chǔ)上允許地方政府自主發(fā)行的市政債等),，降低地方政府債務中銀行貸款融資及BT(建設-移交)和信托融資占比,，約束地方政府舉債融資的非規(guī)范性與任意性。在此基礎(chǔ)上,，控制地方政府舉債融資的規(guī)模，杜絕寅吃卯糧,，透支未來財政資源追求本屆任期政績及利益的機會主義行為,。
政策模擬結(jié)果顯示，對地方政府舉債融資的方式進行適度的規(guī)范,，提高地方政府的債券融資占比,，改善資金市場上的供需力量對比，抑制融資成本的上升,，有利于穩(wěn)定GDP增長,，促進私人投資增加，擴大居民消費,；同時,，對擴大進口，縮小貿(mào)易順差也有一定的積極作用,。在此基礎(chǔ)上進一步壓縮地方政府的舉債規(guī)模,，其宏觀經(jīng)濟效果更為明顯,。
如果通過規(guī)范地方政府舉債融資的方式是化解地方政府債務風險的第一步,，那么，在此基礎(chǔ)上,，限制地方政府的舉債規(guī)模,，則需要管住政府的手，限制各級政府任意擴大對國民經(jīng)濟資源的占用比例,。然而,，這不能僅僅依靠將審批權(quán)限上收中央政府。必須建立各級政府的跨年度預算平衡機制,、權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度,，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。更重要的是,，按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的要求,，著力建設法治政府和服務型政府,，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，形成地方政府以公共服務,、市場監(jiān)管,、社會管理、環(huán)境保護為主要職責的體制約束機制與財力保障機制,。
下一步經(jīng)濟體制改革八點政策建議
基于上述分析,，課題組提出：
第一，建立實現(xiàn)未來發(fā)展階段經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的機制,，關(guān)鍵在于矯正要素比價扭曲,。要素比價扭曲是政府主導型市場經(jīng)濟條件下粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式的微觀基礎(chǔ)。只有矯正多年來累積形成的,、目前不僅普遍而且嚴重存在的要素比價扭曲,，才能讓市場機制在資源配置中真正地起決定性作用。
第二,，矯正要素比價扭曲,，讓市場機制在資源配置中真正地起決定性作用，首先必須切實控制,、適當縮小政府的權(quán)力空間,。只有大幅度減少政府對資源的直接配置，才能推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則,、市場價格,、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。
第三,，控制地方政府債務規(guī)模,，規(guī)范地方政府舉債行為，不僅是防范地方政府債務風險的重要措施,，更是界定政府與市場邊界,，減少政府對資源的直接配置，讓市場在資源配置中起決定性作用的必要前提,。如果對政府收入占GDP的比重,，獲取資源的方式，政府收入的使用去向沒有任何限制,，也就沒有市場經(jīng)濟,。
第四，利率市場化是矯正要素比價扭曲最重要的舉措之一,。必須盡快實行存貸款的利率市場化,。然而，只有限制了政府的任意舉債融資，方能為利率市場化,，提高資金利用效率,，降低融資成本創(chuàng)造必要前提,。
第五,，金融市場的市場結(jié)構(gòu)合理化,。利率市場化不僅要以限制政府的非規(guī)范、超規(guī)模舉債融資為前提,，而且還必須以競爭性的金融市場結(jié)構(gòu)為依托,。金融市場的開放與競爭性市場結(jié)構(gòu)重組應當同時進行，以打破壟斷,，促進有效競爭,，實現(xiàn)金融資源的有效配置，提高資金利用效率,，降低融資成本,，增加居民收入。
第六,，盡快進行稅收制度改革,，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重,。服務于不同的政府管理的需要,，必須盡快地進行稅收制度改革，完善地方稅體系,，逐步提高直接稅比重,。建立以房地產(chǎn)稅、消費稅和個人所得稅比例分享為主的地方稅體系,，通過建立新的地方政府財力保障機制,，促進地方政府的行為機制轉(zhuǎn)型。
第七,，實行負面清單管理,，開放更多的投資領(lǐng)域。在當前制造業(yè)生產(chǎn)能力嚴重過剩情況下,，必須通過政府實行負面清單管理，開放更多的投資領(lǐng)域,，方能促進民營投資,，形成新的經(jīng)濟增長基礎(chǔ)。
第八，打破行政管制及國有壟斷,，發(fā)展服務業(yè),。服務業(yè)將是實行負面清單管理，開放更多投資領(lǐng)域的重點領(lǐng)域之一,。加快服務業(yè)領(lǐng)域的管理體制改革,，開放服務業(yè)投資領(lǐng)域，有助于促進民營投資,、加快服務業(yè)尤其是滿足民生基本需求的服務業(yè)的發(fā)展,；有助于擴大居民消費，形成新經(jīng)濟增長點,，對于實現(xiàn)我國在次高經(jīng)濟增長階段的穩(wěn)定增長具有重要意義,。