2013年中國經濟增長7.7%,，居民消費價格指數(CPI)上漲2.6%，生產者價格指數(PPI)下降1.9%,。雖然經濟增速與2012年持平,，但是，制造業(yè)投資以及工業(yè)增加值增長持續(xù)減速，公共財政收支增速大幅下滑,，其中公共財政實際收入增速自1997年以來首次低于經濟增速,；歐美經濟復蘇進程緩慢、人民幣持續(xù)升值以及國內工資水平的不斷上升,，導致中國對外貿易增長乏力,；城鄉(xiāng)居民實際收入增速明顯放緩，加之政府限制“三公”經費支出等措施的影響,，最終消費對經濟增長的貢獻率進一步降低,。
2014年中國經濟增速將降至7.62%
2014年，預計外圍市場將持續(xù)復蘇,。然而,，國內產能過剩問題恐將繼續(xù)抑制實體經濟的投資增長，地方政府償債壓力的加大也將制約政府投資的擴張,；同時,，全面深化改革計劃的啟動所帶來的新舊機制轉換可能在一定程度上影響經濟增長的穩(wěn)定性�,；谥袊径群暧^經濟模型(CQMM)的預測結果表明：2014年,，中國GDP增速將繼續(xù)下行，略降至7.62%,，比2013年下降0.08個百分點；2015年,，經濟增長率有望回升至7.79%,。預計2014年全年的經濟走勢為：一季度經濟增長率將下降至7.46%；之后,，出口增速的反彈回升以及穩(wěn)定增長的政策效應釋放,，二季度經濟增速有可能回升至全年最高的7.76%；隨后經濟增速將緩慢下降至第四季度的7.70%,。
2014年中國的通貨膨脹水平可望維持基本穩(wěn)定,。CPI將上漲2.82%，比上年提高0.20個百分點,；到2015年,，預計CPI將略升至2.92%。生產者價格指數(PPI)在未來兩年仍將繼續(xù)維持下降態(tài)勢,，但降幅有望逐漸收窄,。2014年PPI預計為-0.88%，2015年預計可能進一步收窄至-0.55%,。
2014年以美元,、按現價計算的出口總額預計增長9.66%，比上年提高1.57個百分點；進口總額增速可能上升至8.28%,，比上年提高1.06個百分點,；貿易順差將進一步收窄。受控制地方政府債務風險的影響,，按現價計算的城鎮(zhèn)固定資產投資增速預計為18.42%,，比上年回落1.30個百分點。按現價計算的社會消費品零售總額將增長13.56%,，比上年略提高0.4個百分點,。
化解地方債風險成財政金融改革關鍵
2013年，盡管快速上升的政府公共投資在一定程度上抵消了制造業(yè)和房地產業(yè)投資增速的下滑,，保證了全社會固定資產投資的穩(wěn)定增長,，但是，不斷增長的地方政府債務規(guī)模卻加大了違約風險,，并威脅到金融體系的穩(wěn)定,。
首先，地方政府債務規(guī)模膨脹過快,。國家審計總署2013年12月30日發(fā)布的審計公告顯示,，1997年至2013年6月底，地方政府債務余額(廣義口徑)從1.81萬億元增加到17.88萬億元,，年均遞增15.92%,。2010-2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務余額年均增長19.97%,。其中,，省市縣級債務余額年均增長率分別為14.41%，17.36%,，26.59%,，遠遠超過同期的經濟增長率及同級地方政府財政收入增長率。
其次,，有地方政府背景的平臺公司,、國有或國有控股企業(yè)為主的政府舉債主體作為非獨立市場主體，在運營目標行政化及軟預算約束下,，勢必導致風險偏好失衡,，其扭曲的融資行為進一步加劇了資金市場上的不正當競爭。扭曲的融資行為勢必拉高了市場借貸利率水平,，扭曲了資金成本,。
第三，地方政府急劇擴張的舉債融資擠占了大量的銀行貸款資金,。在全社會貸款資金規(guī)模既定的情況下,，地方政府通過銀行貸款大量融資，勢必擠占獨立市場主體尤其是非國有中小微企業(yè)的銀行貸款額度，提高獨立市場主體尤其是非國有中小微企業(yè)的融資成本,；在獨立市場主體可獲得的全社會貸款資金規(guī)模不變的情況下,，地方政府的非規(guī)范、超規(guī)模舉債融資勢必迫使銀行金融體系增加社會貸款融資總規(guī)模,，形成通貨膨脹壓力,，或者二者兼具。
因此,，能否有效控制地方政府性債務規(guī)模,，優(yōu)化其融資結構，降低地方政府債務違約風險,，成為下一階段全面深化改革尤其是財政金融體制改革的關鍵所在,。
本次政策模擬針對規(guī)范地方政府債券融資方式、調整地方政府債務融資結構,，控制地方政府債務總規(guī)模而展開,。政策模擬設計了兩個場景：一是假設在貨幣供給增速不變以及地方政府債務總規(guī)模不變的前提下，通過提高政府債券融資比重,，進而優(yōu)化地方政府融資結構的宏觀經濟效應,。二是在情景一的基礎上，加入新的政策變量,，分析適度控制地方政府債務總規(guī)模,，同時提高債券融資占比的宏觀經濟效應。
課題組認為,，對于地方政府債務風險,，首先需要進行控制債務規(guī)模；而后調整債務結構,；最后，建立地方政府舉債融資管理的法律法規(guī),。根據現有的地方政府債務期限結構分析,，2014-2016年，中國地方政府債務將進入償債高峰期,。因此,，當前，首先需要通過債務置換,，提高地方政府的債券融資占比(具體包括委托財政部為地方政府發(fā)行的債券,、城投債，以及在嚴格審查基礎上允許地方政府自主發(fā)行的市政債等),，降低地方政府債務中銀行貸款融資及BT(建設-移交)和信托融資占比,，約束地方政府舉債融資的非規(guī)范性與任意性。在此基礎上，控制地方政府舉債融資的規(guī)模,，杜絕寅吃卯糧,，透支未來財政資源追求本屆任期政績及利益的機會主義行為。
政策模擬結果顯示,，對地方政府舉債融資的方式進行適度的規(guī)范,，提高地方政府的債券融資占比，改善資金市場上的供需力量對比,，抑制融資成本的上升,，有利于穩(wěn)定GDP增長，促進私人投資增加,，擴大居民消費,；同時，對擴大進口,，縮小貿易順差也有一定的積極作用,。在此基礎上進一步壓縮地方政府的舉債規(guī)模，其宏觀經濟效果更為明顯,。
如果通過規(guī)范地方政府舉債融資的方式是化解地方政府債務風險的第一步,，那么，在此基礎上,，限制地方政府的舉債規(guī)模,，則需要管住政府的手，限制各級政府任意擴大對國民經濟資源的占用比例,。然而,，這不能僅僅依靠將審批權限上收中央政府。必須建立各級政府的跨年度預算平衡機制,、權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度,，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。更重要的是,，按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的要求,，著力建設法治政府和服務型政府，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向,，形成地方政府以公共服務,、市場監(jiān)管、社會管理,、環(huán)境保護為主要職責的體制約束機制與財力保障機制,。
下一步經濟體制改革八點政策建議
基于上述分析，課題組提出：
第一,，建立實現未來發(fā)展階段經濟穩(wěn)定發(fā)展的機制,，關鍵在于矯正要素比價扭曲,。要素比價扭曲是政府主導型市場經濟條件下粗放型經濟發(fā)展方式的微觀基礎。只有矯正多年來累積形成的,、目前不僅普遍而且嚴重存在的要素比價扭曲,，才能讓市場機制在資源配置中真正地起決定性作用。
第二,，矯正要素比價扭曲,，讓市場機制在資源配置中真正地起決定性作用，首先必須切實控制,、適當縮小政府的權力空間,。只有大幅度減少政府對資源的直接配置，才能推動資源配置依據市場規(guī)則,、市場價格,、市場競爭實現效益最大化和效率最優(yōu)化。
第三,，控制地方政府債務規(guī)模,，規(guī)范地方政府舉債行為，不僅是防范地方政府債務風險的重要措施,，更是界定政府與市場邊界,，減少政府對資源的直接配置，讓市場在資源配置中起決定性作用的必要前提,。如果對政府收入占GDP的比重,，獲取資源的方式，政府收入的使用去向沒有任何限制,，也就沒有市場經濟,。
第四，利率市場化是矯正要素比價扭曲最重要的舉措之一,。必須盡快實行存貸款的利率市場化,。然而，只有限制了政府的任意舉債融資,，方能為利率市場化,，提高資金利用效率，降低融資成本創(chuàng)造必要前提,。
第五，金融市場的市場結構合理化,。利率市場化不僅要以限制政府的非規(guī)范,、超規(guī)模舉債融資為前提，而且還必須以競爭性的金融市場結構為依托,。金融市場的開放與競爭性市場結構重組應當同時進行,，以打破壟斷,，促進有效競爭，實現金融資源的有效配置,，提高資金利用效率,，降低融資成本，增加居民收入,。
第六,，盡快進行稅收制度改革，完善地方稅體系,，逐步提高直接稅比重,。服務于不同的政府管理的需要，必須盡快地進行稅收制度改革,，完善地方稅體系,，逐步提高直接稅比重。建立以房地產稅,、消費稅和個人所得稅比例分享為主的地方稅體系,，通過建立新的地方政府財力保障機制，促進地方政府的行為機制轉型,。
第七,，實行負面清單管理，開放更多的投資領域,。在當前制造業(yè)生產能力嚴重過剩情況下,，必須通過政府實行負面清單管理，開放更多的投資領域,，方能促進民營投資,，形成新的經濟增長基礎。
第八,，打破行政管制及國有壟斷,，發(fā)展服務業(yè)。服務業(yè)將是實行負面清單管理,，開放更多投資領域的重點領域之一,。加快服務業(yè)領域的管理體制改革，開放服務業(yè)投資領域,，有助于促進民營投資,、加快服務業(yè)尤其是滿足民生基本需求的服務業(yè)的發(fā)展；有助于擴大居民消費,，形成新經濟增長點,，對于實現我國在次高經濟增長階段的穩(wěn)定增長具有重要意義。