我國(guó)正在進(jìn)行一場(chǎng)史無(wú)前例的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展,，2011年我國(guó)城市人口首次超過(guò)農(nóng)村,，城鎮(zhèn)化率為51%,，2012年為52%,。照此速度下去,，不出10年,，我國(guó)城鎮(zhèn)化率可能達(dá)到60%。這期間將有約3億農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民,，有關(guān)方面測(cè)算,，當(dāng)我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%時(shí)，所需資金高達(dá)30萬(wàn)億~50萬(wàn)億元,，每年的資金需求高達(dá)數(shù)萬(wàn)億元,。城鎮(zhèn)化數(shù)十萬(wàn)億元資金從何而來(lái)?
從某種程度上來(lái)看，城鎮(zhèn)化又是土地資金化的演進(jìn)過(guò)程,。無(wú)論是傳統(tǒng)土地的城鎮(zhèn)化還是新型人的城鎮(zhèn)化,，都離不開(kāi)資金。但城鎮(zhèn)化又不僅僅是融資問(wèn)題,，關(guān)鍵是找到一種路徑：將三億農(nóng)民有序地轉(zhuǎn)變成市民,，這在中國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)無(wú)疑充滿(mǎn)挑戰(zhàn)。
地方債是城鎮(zhèn)化的必然產(chǎn)物
地方債務(wù)是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然產(chǎn)物,，這從其資金主要投向上可以略見(jiàn)一斑,，但是,，城鎮(zhèn)化的發(fā)展也將創(chuàng)造出巨大的內(nèi)需市場(chǎng)。
過(guò)往的城鎮(zhèn)化主要靠財(cái)政尤其是土地財(cái)政,，當(dāng)傳統(tǒng)財(cái)政不足時(shí),，政府通常通過(guò)賣(mài)地或舉債來(lái)籌措資金缺口，而償還債務(wù)還得依靠土地出讓收入,。如此一來(lái),，政府又回到土地財(cái)政上去了，債務(wù)越滾越多,。最新一輪地方債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示：全國(guó)99個(gè)市級(jí),、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),。至2013年6月底,，各地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為10.88萬(wàn)億元，其中4.07萬(wàn)億元?dú)w屬地方融資平臺(tái),。2014年地方政府債務(wù)償還規(guī)模為3.56萬(wàn)億元,，2014~2016年利息負(fù)擔(dān)預(yù)計(jì)在1.5萬(wàn)億元左右;而地方政府承諾以土地出讓收入償還債務(wù)的比率已占到債務(wù)余額的37.23%。
客觀地說(shuō),，地方債務(wù)是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然產(chǎn)物,，這從其資金主要投向上可以略見(jiàn)一斑。從審計(jì)署披露的信息來(lái)看,，目前,，地方政府債務(wù)主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，而且高度集中于土地收儲(chǔ),。其中土地收儲(chǔ)占政府負(fù)有償還責(zé)任的16.7%,，市政建設(shè)占政府負(fù)有償還責(zé)任的37.5%，交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)占債務(wù)合計(jì)的24.4%,，此外,，保障性住房、教科文衛(wèi),、農(nóng)林水利,、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的支出也占到了債務(wù)的相當(dāng)部分,。也就是說(shuō)地方政府債務(wù)直接,、間接與土地有關(guān)的部分幾乎占了70%。另一方面,，城鎮(zhèn)化的發(fā)展也將創(chuàng)造出巨大的內(nèi)需市場(chǎng),。3億農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城市居民，將新增數(shù)萬(wàn)億元的居民消費(fèi)支出，而相關(guān)配套的城市基礎(chǔ)設(shè)施,、公共服務(wù)設(shè)施和住宅建設(shè)等更將為擴(kuò)大內(nèi)需提供持久的內(nèi)生動(dòng)力,，從而為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件，最終也有利于債務(wù)問(wèn)題的解決,。
另外，我們也應(yīng)看到,，由于地方政府債務(wù)大部分投在基礎(chǔ)設(shè)施與民生上,，客觀上也促進(jìn)了城鎮(zhèn)化與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并推動(dòng)了民生改善和社會(huì)事業(yè)發(fā)展,，而且還形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn),。但短期內(nèi)將面臨較大的還債壓力。
所以,，地方債務(wù)與城鎮(zhèn)化融資是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面：一方面政府債臺(tái)高筑;另一方面,，城鎮(zhèn)化每年又需要數(shù)萬(wàn)億資金，如何填補(bǔ)資金缺口,，建立多元化長(zhǎng)期融資機(jī)制迫在眉睫,。
光有市政債還不夠
無(wú)論是何種城鎮(zhèn)化的資金需求都涉及土地的資金化，如何將土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)化的建設(shè)資金成為我們解決問(wèn)題的關(guān)鍵,。
城鎮(zhèn)化的資金需求可分為兩大類(lèi)：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中貸款利息的支付,，亦即市政公共設(shè)施支出;二是農(nóng)民市民化的公共服務(wù)需求，包括農(nóng)民市民化所帶來(lái)的養(yǎng)老需求,、社會(huì)保障與醫(yī)療,、教育需求以及保障房的投資需求。上述兩類(lèi)資金需求的性質(zhì)不同,，需要不同的籌資方式,。無(wú)論是何種城鎮(zhèn)化的資金需求都涉及土地的資金化，如何將土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)化的建設(shè)資金成為我們解決問(wèn)題的關(guān)鍵,。
當(dāng)前城鎮(zhèn)化融資方式存在以下兩個(gè)方面問(wèn)題：其一,、融資的利率與期限的嚴(yán)重錯(cuò)配。本來(lái),，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的基礎(chǔ)設(shè)施投資周期長(zhǎng),、回收慢，需要長(zhǎng)期,、低利資金與之配套,，而事實(shí)上，地方政府融資主要依賴(lài)商業(yè)銀行,，而后者的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)決定了其貸款期限較短,，難以與城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的長(zhǎng)周期相匹配，由于地方政府不能公開(kāi)發(fā)債，只能通過(guò)平臺(tái)公司等曲線融資,，為了及時(shí)償還銀行債務(wù),，地方政府還借助信托、BT項(xiàng)目融資等方式籌資,，導(dǎo)致影子銀行大行其道,，債務(wù)成本不斷攀升。其二,，融資項(xiàng)目的收益率難以填補(bǔ)市場(chǎng)化的融資成本,。由于城鎮(zhèn)化融資項(xiàng)中不少為公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其定價(jià)難以市場(chǎng)化,。
為此,，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，新型城鎮(zhèn)化融資除了地方政府舉債外,，還必須完善財(cái)稅體制,，逐步建立地方主體稅種，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制,，增強(qiáng)地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配,，增強(qiáng)其履行公共服務(wù)職責(zé)的能力。建立健全地方債券發(fā)行管理制度,，建立政策性金融機(jī)構(gòu),，并鼓勵(lì)民間資本參與，同時(shí)發(fā)揮現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用,，同時(shí)研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施,、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。
與地方融資平臺(tái)相比,，市政債券在信息披露,、風(fēng)險(xiǎn)控制及融資成本等方面具有更多優(yōu)勢(shì)。首先,，財(cái)政狀況透明,、市場(chǎng)根據(jù)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)對(duì)債券定價(jià)，迫使地方平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)顯性化,。金融市場(chǎng)通過(guò)內(nèi)部機(jī)制對(duì)發(fā)債主體進(jìn)行約束與監(jiān)督,。其次，由于市政債券以地方稅收或項(xiàng)目收益做擔(dān)保,，融資成本較低,，期限較長(zhǎng)，與項(xiàng)目使用周期相匹配,，效率較高,。
問(wèn)題是在“營(yíng)改增”之后，誰(shuí)將成為替代目前高達(dá)1.6萬(wàn)億元之巨的地方稅第一大稅——營(yíng)業(yè)稅呢?對(duì)此各方意見(jiàn)不一，房產(chǎn)稅還是消費(fèi)稅,，比較可行的是將車(chē)輛購(gòu)置稅劃歸地方,。民國(guó)時(shí)期，車(chē)捐曾是地方一項(xiàng)大稅,。1929~1934年間,，上海曾以房捐(即房產(chǎn)稅)與車(chē)捐及碼頭使用費(fèi)等為擔(dān)保發(fā)行了三期市政公債，其中,，1934年,，上海市政府發(fā)行期限為12年，以全市各種車(chē)輛牌照捐款為擔(dān)保的市政公債350萬(wàn)元,。上述市政公債利率為7%，均由外商組織的銀團(tuán)承銷(xiāo)并在其主持下的上海眾業(yè)公所上市交易,，發(fā)行之日兩小時(shí)認(rèn)購(gòu)量高達(dá)2000萬(wàn)元,。
近代上海市政公債之所以能成功發(fā)行且能維持良好信用，主要源于以下兩點(diǎn)：一是穩(wěn)定的財(cái)政收入與使用費(fèi);二是市政公債發(fā)行折扣率較高,，如1934年的市政公債折扣率高達(dá)7%,，較大的折扣率為二級(jí)市場(chǎng)預(yù)留了空間，促進(jìn)了市場(chǎng)的流動(dòng)性,。上海三種市政公債期限長(zhǎng)達(dá)8~20年,，但利率僅為7%~8%，其中的歷史經(jīng)驗(yàn)值得我們深入研究,。
然而,，市政債終究只是融資工具，而土地金融工具還可在一定程度上替代現(xiàn)金成為土地征收與補(bǔ)償工具,，它在城鎮(zhèn)化過(guò)程中有其獨(dú)特的作用,。
土地金融工具是突破口
城鎮(zhèn)化融資是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要長(zhǎng)效制度設(shè)計(jì),，離不開(kāi)政府與民間兩方面的作用,。而土地金融工具可以發(fā)揮土地資金化的獨(dú)特作用，土地改革任重道遠(yuǎn),。
至于如何設(shè)計(jì)土地金融工具,，促進(jìn)土地資金化與國(guó)家工業(yè)化，歷史的經(jīng)驗(yàn)可供參考,。近代中國(guó)特別是國(guó)民政府時(shí)期曾有過(guò)這方面的制度設(shè)計(jì)與初步探索,，但只在小范圍實(shí)施，成效不大,。上世紀(jì)五,、六十年代，臺(tái)灣地區(qū)曾成功地通過(guò)土地改革促進(jìn)了土地資金化，助推了臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)的起飛,。其主要內(nèi)容是委托臺(tái)灣土地銀行發(fā)行七成實(shí)物土地債券,，同時(shí)搭配三成公營(yíng)事業(yè)股票。將地主超過(guò)限額以上的土地征收,，轉(zhuǎn)售給農(nóng)民耕種,。在這里土地債券的作用至關(guān)重要：一方面，它是土地征收的工具;另一方面,，它又是土地資金化的工具,，地主成為股東，“凝固”在土地上的資產(chǎn)變成了工業(yè)化資金,。這一歷史經(jīng)驗(yàn)很值得我們當(dāng)前的城鎮(zhèn)化借鑒,。
我們先來(lái)看城鎮(zhèn)化過(guò)程中的第一類(lèi)資金需求，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及土地征收,、整理等過(guò)程,，此為土地的城鎮(zhèn)化過(guò)程。目前,，地方政府債務(wù)中近三分之一用于此類(lèi)支出,。再來(lái)看第二類(lèi)資金需求。公共服務(wù)需求是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程,，由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化,，此為人的城鎮(zhèn)化過(guò)程。人的城鎮(zhèn)化過(guò)程大大滯后于土地的城鎮(zhèn)化過(guò)程,。當(dāng)前城鎮(zhèn)化面臨農(nóng)民退出農(nóng)村,、農(nóng)民市民化成本及農(nóng)民進(jìn)城的安居等難題。
在當(dāng)前宏偉的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,，農(nóng)民手中的土地是最大資產(chǎn),，針對(duì)不同性質(zhì)的進(jìn)程，農(nóng)民可以有不同的土地金融工具設(shè)計(jì),。首先,，可以通過(guò)土地債券讓部分已在城市落戶(hù)的農(nóng)民退出農(nóng)村。此舉一方面將大大減少地方政府現(xiàn)金壓力,，有助于緩解地方債務(wù)危機(jī),。另一方面以土地債券來(lái)替代部分現(xiàn)金可以節(jié)約城鎮(zhèn)化所需資金。其次,，讓符合條件的農(nóng)民帶著土地合作社的受益憑證進(jìn)城,，消化農(nóng)民市民化的成本。
目前,，不少地方均把放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的先決條件;理由是既然農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)享受城鎮(zhèn)社保,，就沒(méi)必要保留這兩項(xiàng)權(quán)利,，對(duì)此，應(yīng)具體問(wèn)題具體分析,。準(zhǔn)“市民”化的農(nóng)民大體可分三類(lèi)：一是已在所在城市定居與工作;二是“漂流”在城鄉(xiāng)之間;三是就地城鎮(zhèn)化農(nóng)民,。即使在目前52.27%的城鎮(zhèn)化率中也還有17%的人口，他們只是生活在城鎮(zhèn)但還沒(méi)有在城鎮(zhèn)落戶(hù),，戶(hù)籍地和生活地是分離的,，其中有2億多人戶(hù)口在家，另外還有7000多萬(wàn)的流動(dòng)人口,。第一類(lèi)農(nóng)民人在城市,，田、宅還在農(nóng)村,，通過(guò)土地債券讓其退出,，可以盤(pán)活可觀的土地資產(chǎn)。對(duì)于第二類(lèi)農(nóng)民,，目前占比較高,，部分可保留農(nóng)村田宅，讓其帶著集體資產(chǎn)進(jìn)城,，消化農(nóng)民市民化的成本。另一部分可能需要就地城鎮(zhèn)化,，而其在大城市賺得的錢(qián)可以支付部分成本,。對(duì)于就地城鎮(zhèn)化，主要依靠民間力量,，基層土地合作社的作用至關(guān)重要,。如蘇州木瀆鎮(zhèn)等土地股份合作社每年的收益除了滾動(dòng)用于投資經(jīng)營(yíng)外，還承擔(dān)了社區(qū)公共事業(yè)的支出,，在推動(dòng)城鎮(zhèn)化中起到了意想不到的作用,。
總之，城鎮(zhèn)化融資是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,，需要長(zhǎng)效制度設(shè)計(jì),，離不開(kāi)政府與民間兩方面的作用。而土地金融工具可以發(fā)揮土地資金化的獨(dú)特作用,，土地改革任重道遠(yuǎn),。