建國以來規(guī)模最大的,、拉網(wǎng)式的地下油氣管線安全大檢查正在進(jìn)行，并將持續(xù)到今年的3月份,，行業(yè)管理者做出如此大范圍的隱患排查，緣于去年“11·22”中石化東黃石油管道泄漏爆炸事故所暴露出的地下管線問題之嚴(yán)重,、管理之混亂,。更為重要的是，30多年的快速城市化以及未來若干年城市化繼續(xù)加速的情況下,，不得不防范和應(yīng)對城市地下管網(wǎng)壽命周期“浴盆曲線”兩端的風(fēng)險：一方面,，隨著近年來城市邊界的不斷擴(kuò)展，新鋪地下管線投產(chǎn)初期在設(shè)計,、施工和管材方面的問題開始逐漸暴露,，進(jìn)入了“適應(yīng)性”的事故高發(fā)期;另一方面，城市老城區(qū)地下油氣管網(wǎng)服役時間超過20年的約60%,，而東部油氣管網(wǎng)服役運行已超過30年,，進(jìn)入了因腐蝕破損等原因而步入“老齡化”事故高發(fā)期。
但是,，從“11·22”事故和在這之前爆發(fā)的系列地下管線事故(如2010年黑龍江巴彥縣地下水污染,、2013年6月和7月發(fā)生的大連石化爆炸和漳州騰龍芳烴PX爆炸，以及不久前爆發(fā)的12·26瀘州輸氣管爆炸等)揭示出來的問題看,，地下管網(wǎng)壽命周期獨有風(fēng)險的暴露僅僅是冰山一角,，城市化快速推進(jìn)和重化工業(yè)先行戰(zhàn)略下，對于經(jīng)濟(jì)增長過分追求,、城市相關(guān)規(guī)劃齊頭并進(jìn)但缺少統(tǒng)一布局,、綜合協(xié)調(diào),、長遠(yuǎn)規(guī)劃以及環(huán)評和生態(tài)保護(hù)的忽視才是最應(yīng)該重視的。
30多年快速城市化后,，各大中城市均面臨交通擁擠,、住房困難、環(huán)境污染和公共資源短缺等問題,，這些被稱為“城市病”的問題讓大城市主政者頭痛不已,，而目前新型城鎮(zhèn)化、新土改,、城市布局調(diào)整,、大城市各種限制性政策等實施也在致力于解決“城市病”。事實上,，大城市這些“地上問題”在困擾我們的同時,，快速城市化后的今天，城市的“地下問題”也到了爆發(fā)的密集期,，但相比“地上問題”,，眼睛看不見的這些“地下問題”并沒有得到應(yīng)有的重視。甚至,，很多老百姓,、學(xué)者都不知道在自己每天生活和工作的城市，還存在一個與地上同等重要的,、與自己生活密切相關(guān)的地下公共空間和設(shè)施體系,。
實際上，與城市的地上的空間公共資源,、基礎(chǔ)設(shè)施需要合理配置,、維護(hù)和改善一樣，給水,、排水,、燃?xì)狻⒐�,、電力,、電信、工業(yè)及其他等八大類管線鋪設(shè)所形成的錯綜復(fù)雜的“地下城市系統(tǒng)”也要給予同樣的待遇,，甚至是更高的待遇,，因為我們能夠用肉眼發(fā)現(xiàn)地上可能出現(xiàn)的安全隱患，給處理也留出了時間和空間,，而地下的這些“生命線”,、“保障線”系統(tǒng)若得不到應(yīng)有的重視，不出事則已,、但凡出事可能就是大事,，緩沖的空間和時間比較有限,。
之所以如此擔(dān)憂，與近年來我國地下管線系統(tǒng)出問題的特征有關(guān),。據(jù)地下管線委員會統(tǒng)計,，2008-2010年間，全國僅媒體公開報道的地下管線事故平均每天就有5.6起,。而這些事故因管線壽命周期內(nèi)規(guī)律性風(fēng)險引發(fā)的極少,，大多數(shù)是因為地上空間定位重疊、管線間多頭管理,、負(fù)荷超重,、城市建設(shè)亂象(亂打樁、亂開挖等)和安全生產(chǎn)規(guī)則得不到遵守等所致,。例如,，去年8月份發(fā)生石化爆炸的廈門海滄南部，在《廈門市城市總體規(guī)劃(1995-2010)》中被定位為發(fā)展石化工業(yè),，然而在10年后的《廈門市城市總體規(guī)劃(2004-2020)》中又被定位為“城市次中心”,，承擔(dān)綜合性分區(qū)配套服務(wù)中心職能，這意味著城市化的觸角開始伸向原本不應(yīng)住人的化工區(qū),。同一問題在“11·22”事故的黃島,、石化城市安慶和吉林等城市均不同程度存在。原國家環(huán)�,？偩衷M織了全國化工石化項目環(huán)境風(fēng)險大排查,，顯示在排查的7555個項目中，有2489個布設(shè)于城市附近或人口稠密區(qū),，占32.4%。
在國際上,，地下管網(wǎng)建設(shè)一直遵循“先來后到”的原則,，如果輸油管線是建設(shè)在先，那么后續(xù)的城市管網(wǎng)系統(tǒng)就應(yīng)該避開,，但不管從“11·22”事故看,，還是從巴彥縣地下水污染事件看，都存在著地下給排水管道和輸油管道布置不合理,，造成疊加后的積壓,、地上建筑物擠占空間，挪線和維修空間不足的問題,。在城市范圍快速擴(kuò)大的區(qū)域,，這些問題絕非個案。多頭管理和利益協(xié)調(diào)難也很嚴(yán)重：“11·22”事故中的黃島地下有11條管線,，其中管線的規(guī)劃歸規(guī)劃局管,、建設(shè)開工歸建設(shè)局管,、建設(shè)中挖掘道路的許可由市政部門管、管線工程檔案歸城建檔案管理部門管,。部門都有利益,，難以協(xié)調(diào)，造成“誰都在管,、誰都不管”的現(xiàn)狀,，就像地上不斷發(fā)生的井蓋事故一樣。值得注意是,，在國務(wù)院督察組的協(xié)調(diào)下,，輸油管線路和市政管網(wǎng)線路圖才第一次“碰頭”，黃島區(qū)地下管網(wǎng)全貌也才第一次被看到,，很難想象這就是“世界級石化基地”,。
說到底，地下管網(wǎng)問題是城市化快速推進(jìn),、經(jīng)濟(jì)增長大過一切,、重化工業(yè)先行、城市規(guī)劃缺乏前瞻性和協(xié)調(diào)性,、環(huán)評無法在規(guī)劃中前置,、“先上車后買票式”補(bǔ)救等原因所致。城市化快速推進(jìn)后,，城市地上建筑物密度和承載力在短期內(nèi)急劇上升,，而地下管網(wǎng)系統(tǒng)的密度和利用強(qiáng)度也在同比例上升。這種變化往往與城市產(chǎn)業(yè)的先行布局,、后續(xù)規(guī)劃有沖突,，先工業(yè)化后城市化的中國，必然會出現(xiàn)這種沖突,。照理說,，完全能夠通過前瞻性的城市規(guī)劃、環(huán)評制約,、各管理部門來協(xié)調(diào),，從而在預(yù)留和保護(hù)地下管網(wǎng)各自生存空間的前提下，構(gòu)建地下管網(wǎng)平等相處,、長期共存的生態(tài)系統(tǒng),，就像倫敦、紐約和巴黎等大都市存在了幾百年但相安無事的“地下城市”(倫敦百年下水道被稱為“工業(yè)世界的七大奇跡”),。
但是,，不僅城市各項規(guī)劃缺乏前瞻性、規(guī)劃所涉部門利益也難以協(xié)調(diào)(如從屬于央企的油氣和通信布局與地方城市布局的協(xié)調(diào))、環(huán)評無法制約產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的通過,，繞過環(huán)評批項目成了常態(tài),。在城市重點發(fā)展重化工業(yè)(如環(huán)渤海地區(qū)除秦皇島外的沿海地市都將發(fā)展臨港石化產(chǎn)業(yè)作為重點產(chǎn)業(yè))、地上空間無序布置和人為調(diào)整造成管網(wǎng)改造遷移成本大等問題的面前,，事態(tài)變得更加嚴(yán)峻,。目前，不僅市政部門對地下管線鋪設(shè)和管理安全規(guī)則遵守得少,，而且尚有逾60%的城市未進(jìn)行地下管線普查,。當(dāng)務(wù)之急，除了進(jìn)行安全大排查外,，更要建立地下管線綜合管理機(jī)構(gòu),，建立地下管線綜合信息管理系統(tǒng)，重新劃定城市生產(chǎn),、生活和生態(tài)空間分布區(qū)域和隔離帶,，通過地下管線立法嚴(yán)格安全檢查，建立預(yù)警,、事故處理,、責(zé)任跟蹤和處理制度。