●通過公益性和競爭性國資企業(yè)的比較區(qū)別,，有利于徹底厘清國資委和財政部在管理國有資本方面的分工關(guān)系,，徹底結(jié)束目前國資管理的混亂割據(jù)狀態(tài),，為構(gòu)建國資管理新格局、實現(xiàn)國資改革落地奠定基礎(chǔ),。
●構(gòu)造國有資本運營公司是國資管理體制改革的突破口,，是下一步國資改革的切入點和落腳點。
●國有資本運營公司就是應(yīng)從集團公司改造而來,，這才是符合我國改革開放以來漸變穩(wěn)定改革思路的正確路徑選擇,。
十八屆三中全會《決定》提出“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管,，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制,，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司,�,！�
在此框架性提法的基礎(chǔ)上，如何將會議中國資改革的精神落地,，應(yīng)從以下兩方面入手：第一,，對國企進行正確分類，只有以公益性和營利性為標準劃分兩類國資企業(yè),，才能徹底厘清政府作為監(jiān)管者與出資人的關(guān)系,，實現(xiàn)由國企監(jiān)管向國資監(jiān)管的實質(zhì)性跨越；第二,，國有資本經(jīng)營公司的構(gòu)造應(yīng)重在從現(xiàn)有集團公司改組,，并非新設(shè)，最終順利實現(xiàn)國有資產(chǎn)的資本化運營,。
應(yīng)按照公益性和營利性國資企業(yè)進行分類
對國家出資企業(yè)(以下簡稱國資企業(yè))的分類一直是國資改革中爭論激烈的焦點問題,，對國資企業(yè)進行科學分類是厘清市場與政府的關(guān)系，構(gòu)建新型國資管理體制的前提和關(guān)鍵,。在近幾年的改革歷程中,，主流觀點是將國資企業(yè)劃分為公益性和競爭性兩類。這一分類主要存在兩大問題：一方面,，在理論上,，公益性和營利性相對，競爭性與壟斷性相對,，公益性和競爭性國資企業(yè)的劃分導(dǎo)致國資企業(yè)分類本身邊界不清，無法解釋壟斷性國資企業(yè)是否能營利等問題,；另一方面,，競爭性國資企業(yè)提法背后的實質(zhì)是國退民進，甚至國資企業(yè)全面退出,，最終取消國資委體制,。
從長期看,，在中國特色市場經(jīng)濟模式中，國資企業(yè)應(yīng)劃分為公益性和營利性兩類,。
公益性國資企業(yè)可被視為“貴族企業(yè)”,，是特殊公法人，其特點是采取國有獨資形態(tài),，不以營利為目的,，承擔公益產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營，保證國計民生,，接受公共財政補貼,，歸口財政部門管理，人事安排上企業(yè)家具有公務(wù)員身份,，主要履行社會公共服務(wù)職能,，例如中儲糧、中儲棉,。
營利性國資企業(yè)可被視為“平民企業(yè)”,，是一般民商事法人，其主要特點為采取國資控股或參股形態(tài),，以追求營利為目的,，企業(yè)家來自職業(yè)經(jīng)理人，由國資委管理并納入國有資本經(jīng)營預(yù)算,，與外資,、私營企業(yè)的區(qū)別主要在于股東構(gòu)成。從目前看,，營利性國資企業(yè)又可細分為純營利性國資企業(yè)和過渡性國資企業(yè)：純營利國資企業(yè)僅承擔營利產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營,，存在于社會主義市場經(jīng)濟的各個領(lǐng)域；過渡性國資企業(yè)是指既有公益產(chǎn)品和服務(wù)經(jīng)營,、享受政府財政補貼,，也生產(chǎn)營利產(chǎn)品、具有營利性的國資企業(yè),。從長遠看,，過渡性國資企業(yè)將來要么發(fā)展為公益性國資企業(yè)，要么發(fā)展為純營利國資企業(yè),。
具體而言,，公益性與營利性國資企業(yè)主要有以下區(qū)別：
第一，法律屬性不同,。公益性國資企業(yè)屬于公法人,，受國家行政法約束，通常是國有獨資企業(yè)，在法律上被界定為國家的法人,，其管理者具有公務(wù)員身份,；而營利性國資企業(yè)是一般民商法人，通常采取國有控股或參股形態(tài),，與其他自然人和法人處于平等地位,、享有平等權(quán)利并承擔相同的義務(wù)。企業(yè)家是從人才市場中的職業(yè)經(jīng)理人競聘而來,，薪酬待遇完全市場化,，不必限薪限酬。
第二,，經(jīng)營屬性不同,。公益性國資企業(yè)不以營利為目的，其考核體系也不以經(jīng)營利潤為指標,；而營利性國資企業(yè)一定以營利為目的,，其考核指標均圍繞營業(yè)利潤制定；
第三,，經(jīng)營范圍不同,。公益性企業(yè)通常是在關(guān)系國計民生卻又不能營利的領(lǐng)域，履行社會公共服務(wù)職能,，充當社會公共物品提供方的角色,。
從目前來看，公益性企業(yè)主要有以下幾類：一類是純粹為提供公共產(chǎn)品而設(shè)立的企業(yè),，比如國防,、城市道路和路燈等基礎(chǔ)性設(shè)施的供應(yīng)商；第二類是生產(chǎn)國家專營專賣產(chǎn)品的企業(yè),，比如造幣,、煙草等；第三類是涉及郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù),、鐵道經(jīng)營等改革過程中尚不能完全交由私人提供的行業(yè),。
營利性企業(yè)則通常是在競爭性的領(lǐng)域，絕大多數(shù)的國有企業(yè)都應(yīng)當屬于營利性國資企業(yè)的范疇,，是我國社會主義市場經(jīng)濟中的重要商事主體和活躍力量,，既包括產(chǎn)業(yè)類，也包括金融類(如中投公司),。
第四,，財政預(yù)算不同。公益性國資企業(yè)由財政部管理,，虧損由國家財政補貼,，列支國家公共預(yù)算；營利性的國資企業(yè)則直接對口國有資本經(jīng)營預(yù)算，由國資委管理,。
通過上述比較區(qū)別，國有企業(yè)即可被清晰地劃分為公益性國資企業(yè)和營利性國資企業(yè)兩類,。不僅能夠進一步明確政府與市場的邊界,，明確國資在競爭性領(lǐng)域與其他市場主體的平等性，也有利于徹底厘清國資委和財政部在管理國有資本方面的分工關(guān)系,，徹底結(jié)束目前國資管理的混亂割據(jù)狀態(tài),，為構(gòu)建國資管理新格局、實現(xiàn)國資改革落地奠定基礎(chǔ),。
在此之后,，還應(yīng)當進一步認識到未來公益性企業(yè)和公益性產(chǎn)品(服務(wù))的分離問題。未來公益性國資企業(yè)只應(yīng)專注于公益產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)與提供,，但公益產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供方又不僅限于公益性國資企業(yè),，營利性企業(yè)同樣可以。事實上,，公益產(chǎn)品的生產(chǎn)可通過招標方式,，給予營利性國資企業(yè)、外資,、私人企業(yè)一視同仁的競爭機會,。企業(yè)獲得相應(yīng)資格后，在保障民生的前提下按限定的價格生產(chǎn)經(jīng)營,，若不能自負盈虧,，財政可給予一定程度的補貼，企業(yè)最終是否繼續(xù)生產(chǎn)由其自主決定,。這樣不僅有利于強化企業(yè)在政府購買中的作用與地位,，也有利于創(chuàng)新公共服務(wù)的提供方式，實現(xiàn)政府,、企業(yè)等共同提供公共服務(wù)的合作機制,。
國有資本運營公司構(gòu)造重在改組不宜新設(shè)
不同類型國資企業(yè)正確劃分后，對營利性國資企業(yè)如何實現(xiàn)有效監(jiān)管,，十八屆三中全會提及的國資管理體制改革最大的亮點——國有資本運營公司的構(gòu)造正是對這一問題的有力回應(yīng),。此次對國資運營公司的強調(diào)，標志著改革指導(dǎo)思想從“國資委-國有企業(yè)”兩層次理論向“國資委-國資運營/投資公司-國有企業(yè)”三層次理論的重大轉(zhuǎn)變,。因此,，構(gòu)造國有資本運營公司是國資管理體制改革的突破口，是下一步國資改革的切入點和落腳點,。
第一,，何為國有資本運營公司？首先，它是國家授權(quán)經(jīng)營國有資本的公司制企業(yè),，是國資委制定的國有資本戰(zhàn)略和國有資本經(jīng)營預(yù)算的實施載體,；其次，國有資本經(jīng)營公司定位于國有資產(chǎn)的直接出資人代表,，通過持有現(xiàn)有國有企業(yè)股權(quán),，專門以股東身份從事國有資本的經(jīng)營與運作，以及存量資產(chǎn)的流動與重組,；最后,，國有資本運營公司原則上保持國有獨資形態(tài)，是純粹控股企業(yè),，不從事具體的產(chǎn)品經(jīng)營,。因此，國有資本經(jīng)營公司實質(zhì)上是國資委與國有實體企業(yè)的中間層,，其主要功能是在資本市場通過資本運作有效組合配置國有資本,，充當賽場上的“教練員”，而國資委則作為對國有資本的統(tǒng)一監(jiān)管者充當國家隊的“領(lǐng)隊”,。
第二,，國有資本經(jīng)營公司從何而來？如何實現(xiàn)現(xiàn)有體制與目標模式下三層次架構(gòu)的有效對接,，關(guān)鍵在于國有資本經(jīng)營公司這一中間層的構(gòu)造,。筆者認為國有資本經(jīng)營公司應(yīng)重在從集團公司改組而來，絕非新設(shè),，這才是國資改革落地的捷徑,。
事實上，要想實現(xiàn)平滑過渡,，關(guān)鍵在處理 “國有資本運營公司”與“國有資本投資公司”的關(guān)系,，實現(xiàn)集團公司從“混合控股公司”向“純粹控股公司”的轉(zhuǎn)變，具體而言可遵循兩步走戰(zhàn)略：
第一步,，先將集團公司改組成“國有資本投資公司”,，即《決定》中所指的“支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”。對現(xiàn)有集團公司的改造將是國有資本運營公司未來構(gòu)造的主要基礎(chǔ),，中石油,、中石化、中國電信,、國家電網(wǎng)等一百多家央企中的大型實體企業(yè)集團,，短時期內(nèi)可保留混合控股性質(zhì)，以投融資和項目建設(shè)為主,，通過投資實業(yè)擁有股權(quán),，通過產(chǎn)業(yè)資本與金融資本的融合,，提高國有資本流動性，開展資本運作,、進行企業(yè)重組,、兼并與收購等。
第二步,，最終“國有資本投資公司”要向“國有資本運營公司”過渡,。待國有資本投資公司運營逐漸穩(wěn)定成熟后，參考新加坡淡馬錫資產(chǎn)管理公司的運營模式,，演變?yōu)榧兇饪毓尚再|(zhì)的資本公司、股權(quán)投資公司,、產(chǎn)權(quán)運營公司,，徹底實現(xiàn)由集團公司向國有資本運營公司的轉(zhuǎn)變。
具有純粹控股性質(zhì)的國有資本運營公司既可以在資本市場融資(發(fā)行股票),，又可以通過產(chǎn)權(quán)市場買賣來改善國有資本的分布結(jié)構(gòu)和質(zhì)量,；公司運營強調(diào)資金的周轉(zhuǎn)循環(huán)、追求資本在運動中增值,；運作的形式多種多樣,，包括兼并或分立，成立合資公司,、公司制改建,、培育上市公司、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓置換等,。通過這些資本的運營,，重塑科學合理的行業(yè)結(jié)構(gòu)與企業(yè)運營架構(gòu)，提高資源配置效率,。
需要特別強調(diào)的是,，拋開現(xiàn)有集團公司新設(shè)一批國有資本運營公司，這種疊床架屋,、畫蛇添足的做法絕不可取,，只會造成委托代理鏈條的無意義擴展及國資監(jiān)管成本的無謂增加，極有可能出現(xiàn)其與現(xiàn)有集團公司爭地盤,、爭利益,、與國資委撞車的混亂格局。綜上,，如何防止國有資本運營公司成立后懸在空中落不了地,，筆者認為，國有資本運營公司就是應(yīng)從集團公司改造而來,，這才是符合我國改革開放以來漸變穩(wěn)定改革思路的正確路徑選擇,。(作者系中國政法大學資本研究中心主任,；孫航系中國政法大學碩士研究生)