地方政府性債務(wù)的“瘋長(zhǎng)”,，猶如一面鏡子，折射的是以債務(wù)為主要支撐推動(dòng)GDP增長(zhǎng)的粗放式發(fā)展本質(zhì),。因此,，盡力控制和化解地方政府性債務(wù)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)走向更為健康,、穩(wěn)健發(fā)展過程中,，必須要跨過的“坎”，而過“坎”的難度,，則取決于在此過程中所形成債務(wù)關(guān)系的扭曲程度,。如能選準(zhǔn)方向、把握時(shí)機(jī),，擇勢(shì)而動(dòng),，做到既管當(dāng)前又謀長(zhǎng)遠(yuǎn)，既補(bǔ)漏洞又建機(jī)制,，既盯住事又看好人,，就能取得主動(dòng),，并最終掙脫“積累莫返之害”的怪圈。
“控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”被本次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議列為明年六大經(jīng)濟(jì)工作任務(wù)之一,，表明地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn),，正在滑向暴發(fā)的“臨界點(diǎn)”，可能成為未來(lái)影響“穩(wěn)中求進(jìn),、改革創(chuàng)新”進(jìn)程的萬(wàn)不可掉以輕心的因素與力量,。因此，控制和化解這一風(fēng)險(xiǎn),，迫在眉睫,。
其實(shí)，中央對(duì)于地方政府性債務(wù)的管理,，從2009年就開始了,。但幾年來(lái)收效甚微，并陷入“積累莫返之害”的怪圈：債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大,，債務(wù)方式越來(lái)越多,，債務(wù)渠道越來(lái)越寬，風(fēng)險(xiǎn)波及領(lǐng)域越來(lái)越廣,，成為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一大隱憂,。
地方政府性債務(wù)的“瘋長(zhǎng)”，猶如一面鏡子,，折射的是以債務(wù)為主要支撐,、重要依賴和持續(xù)動(dòng)力等,，推動(dòng)GDP增長(zhǎng)的粗放式發(fā)展本質(zhì),。地方政府性債務(wù)的存在與形成，不是簡(jiǎn)單地由單個(gè)對(duì)象,、單一因素,、單一條件和單一力量所決定的,，而是各種對(duì)象、各類因素,、各項(xiàng)條件和特定環(huán)境等,，在一定的時(shí)間內(nèi)相互影響、互為作用的結(jié)果,，而且具有強(qiáng)大的慣性和穿透力,，具備超出想象的粘性和生命力。因此,，控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),，必須深入分析債務(wù)的形成原因、演化過程,、主導(dǎo)力量和現(xiàn)實(shí)影響等,，進(jìn)而找出其內(nèi)在的規(guī)定性,。
筆者認(rèn)為，化解地方政府債務(wù),，現(xiàn)在需要在厘清三個(gè)關(guān)系上下功夫,。
一是厘清直接債務(wù)和或有債務(wù)的關(guān)系。按國(guó)務(wù)院和銀監(jiān)會(huì)的相關(guān)規(guī)定,，從政策層面看,，地方政府性債務(wù)的主體對(duì)象、主要條件和主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)等是明確的,。問題是,，由于債務(wù)主體負(fù)債方式不規(guī)范和可轉(zhuǎn)換性，導(dǎo)致債務(wù)總量的不確定性,。地方政府性債務(wù)總量究竟是多少?目前有從10萬(wàn)億到20萬(wàn)億的爭(zhēng)論空間和差異,。有人說(shuō)，這主要是由于商業(yè)銀行和“影子銀行”債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑不同的因素造成的,，其實(shí)不盡然,。地方政府性債務(wù)通過或有負(fù)債的方式，形成了一塊隱性債務(wù),，導(dǎo)致債務(wù)總量的失真和模糊,。通常的做法是：把本應(yīng)由政府性主體承擔(dān)的債務(wù)以擔(dān)保的方式，轉(zhuǎn)移到其他市場(chǎng)對(duì)象,，通過BT,、BOT等運(yùn)作模式,把本屬于地方政府性的當(dāng)期債務(wù)整體延后為未來(lái)債務(wù);利用類似于經(jīng)營(yíng)性租賃(債務(wù)本息合并為租金支付、不在資產(chǎn)負(fù)債表上反映為債務(wù))產(chǎn)品的特有屬性,，合理規(guī)避和虛脫債務(wù)等。這種以或有方式存在的隱形債務(wù),，實(shí)際上產(chǎn)生了一個(gè)巨大的債務(wù)“漏斗”,，使控制與化解地方政府性債務(wù)成了一種
“零和游戲”。從某種意義上說(shuō),，地方政府擔(dān)心,、害怕的不是債務(wù)本身的風(fēng)險(xiǎn)，而是沒有了后續(xù)手段和辦法后債務(wù)鏈條怎么延續(xù)的問題,。
這種地方政府性債務(wù)在總量漏出機(jī)制下的管控,，帶來(lái)的最大導(dǎo)向是被管控者對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的漠視、基本敬畏和舉債行為的更為激進(jìn),。因此,，要從“自律”和“他律”的結(jié)合上，加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)的管理,。地方政府性債務(wù)主體要從嚴(yán)格財(cái)務(wù)制度入手,，實(shí)現(xiàn)或有債務(wù)與直接債務(wù)的同等運(yùn)作,、核算和管理。各類金融機(jī)構(gòu)要建立地方政府性或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì),、控制和合作機(jī)制,，并主動(dòng)、自覺納入央行的征信系統(tǒng)管理,，封死或有債務(wù)這一“債務(wù)漏斗”,，真正擰緊債務(wù)的“總龍頭”。
二是厘清公益性債務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性債務(wù)的關(guān)系,。在實(shí)際操作中,，這兩類債務(wù)是比較容易劃分的，關(guān)鍵是怎么樣分門別類,，區(qū)別對(duì)待,，分項(xiàng)化解。地方政府性債務(wù)尤其是競(jìng)爭(zhēng)性債務(wù)(債務(wù)主體的市場(chǎng)行為具有競(jìng)爭(zhēng)性),，是在特定的歷史過程中形成的,，有的是因?yàn)檎毮艿霓D(zhuǎn)化，需要以市場(chǎng)行為去補(bǔ)充;有的是因?yàn)槟撤N特別情形,，需要以市場(chǎng)力量去引領(lǐng);有的是因?yàn)榻鉀Q歷史積累的問題,，需要以市場(chǎng)方式去改造等等。這種政府主導(dǎo)形成和出現(xiàn)的市場(chǎng)新力量,、新成分,，對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和調(diào)整，發(fā)揮了應(yīng)有的作用,。但也帶來(lái)了對(duì)于其他市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體相對(duì)不公平,、自身運(yùn)行效率的相對(duì)低下，以及由于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)相對(duì)弱化導(dǎo)致的市場(chǎng)行為缺乏約束和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)等問題,。
區(qū)分地方政府性債務(wù)的“公益性”和“競(jìng)爭(zhēng)性”的意義就在于,，為其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制和化解找到一條動(dòng)態(tài)、制度和市場(chǎng)化的通道與路徑,，實(shí)行地方政府性債務(wù)的“瘦身”,。就是說(shuō)，要采取多種方式將競(jìng)爭(zhēng)性債務(wù)項(xiàng)目向社會(huì)轉(zhuǎn)化和分離,。借助混合所有制形式改革的契機(jī),，主動(dòng)、開放吸收民營(yíng)和其他資本,，活化地方政府性債務(wù)項(xiàng)目的資本有機(jī)構(gòu)成,，通過地方政府市場(chǎng)行為的理性回歸，騰挪債務(wù)空間。同時(shí)競(jìng)爭(zhēng)性債務(wù)項(xiàng)目退出領(lǐng)域的資本溢價(jià),，建立公益性債務(wù)的回補(bǔ)機(jī)制,，并逐步實(shí)行用市場(chǎng)價(jià)值轉(zhuǎn)移的方式，補(bǔ)償和減緩公益性債務(wù)的償還壓力,，改變靠單一主體支撐債務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)的格局,。
三是厘清自償性債務(wù)和代償性債務(wù)的關(guān)系。過去200年間,，全球發(fā)生過250多次主權(quán)債務(wù)違約事件,。近20年來(lái)，從墨西哥金融危機(jī)(1994年),、亞洲金融危機(jī)(1997年),，到俄羅斯(1998)、巴西(1999)經(jīng)濟(jì)危機(jī),，再到美國(guó)次貸危機(jī),，表現(xiàn)出的基本特征是，債務(wù)主體的自償性缺失,，即主要屬于代償性債務(wù),。在我國(guó)，代償性債務(wù)的基本特點(diǎn)是,，債務(wù)對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目一般不產(chǎn)生現(xiàn)金流,、市場(chǎng)的功能其他對(duì)象暫時(shí)不能替代、還款來(lái)源主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及債務(wù)被過度包裝等等,。
歸納起來(lái),，管控地方政府性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)應(yīng)是管理好代償性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),。這需要著重抓好清晰管控的方向和重點(diǎn),、加快債務(wù)透明化進(jìn)程、加強(qiáng)債務(wù)項(xiàng)目的成本約束,、做好債務(wù)實(shí)施過程中和完成后的審計(jì)監(jiān)督等環(huán)節(jié),，加大區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合力度，以增加,、改善地方政府財(cái)政收益創(chuàng)造能力為突破口，釋放經(jīng)濟(jì)區(qū)域協(xié)同紅利,，為債務(wù)的化解形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的還款來(lái)源與保障;合理利用商業(yè)銀行呆賬準(zhǔn)備金資源,，對(duì)于符合條件的政府性債務(wù)，實(shí)事求是地進(jìn)行核銷,。與此同時(shí),，對(duì)于不具競(jìng)爭(zhēng)性但具備自償性能力的地方政府性債務(wù)，可采用準(zhǔn)市場(chǎng)化的辦法，逐步化解,。
盡力控制和化解地方政府性債務(wù),，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)走向更為健康、穩(wěn)健發(fā)展過程中,，必須要跨過的一個(gè)“坎”,，而過“坎”的難度，則取決于這一歷史過程中所形成債務(wù)關(guān)系的扭曲程度,。如果能選準(zhǔn)方向,、把握時(shí)機(jī)，擇勢(shì)而動(dòng),，做到既管當(dāng)前又謀長(zhǎng)遠(yuǎn),，既補(bǔ)漏洞又建機(jī)制，既盯住事又看好人,，就可以取得主動(dòng)并有所收獲,，最終掙脫“積累莫返之害”的怪圈。