地方政府性債務(wù)的“瘋長”,，猶如一面鏡子，折射的是以債務(wù)為主要支撐推動GDP增長的粗放式發(fā)展本質(zhì),。因此,，盡力控制和化解地方政府性債務(wù)，是我國經(jīng)濟(jì)走向更為健康,、穩(wěn)健發(fā)展過程中,，必須要跨過的“坎”，而過“坎”的難度,，則取決于在此過程中所形成債務(wù)關(guān)系的扭曲程度,。如能選準(zhǔn)方向、把握時機(jī),，擇勢而動,，做到既管當(dāng)前又謀長遠(yuǎn)，既補(bǔ)漏洞又建機(jī)制,，既盯住事又看好人,，就能取得主動，并最終掙脫“積累莫返之害”的怪圈,。
“控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險”被本次中央經(jīng)濟(jì)工作會議列為明年六大經(jīng)濟(jì)工作任務(wù)之一,，表明地方政府性債務(wù)的風(fēng)險，正在滑向暴發(fā)的“臨界點”,，可能成為未來影響“穩(wěn)中求進(jìn),、改革創(chuàng)新”進(jìn)程的萬不可掉以輕心的因素與力量。因此,，控制和化解這一風(fēng)險,，迫在眉睫,。
其實，中央對于地方政府性債務(wù)的管理,，從2009年就開始了,。但幾年來收效甚微，并陷入“積累莫返之害”的怪圈：債務(wù)規(guī)模越來越大,，債務(wù)方式越來越多,，債務(wù)渠道越來越寬，風(fēng)險波及領(lǐng)域越來越廣,，成為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一大隱憂,。
地方政府性債務(wù)的“瘋長”，猶如一面鏡子,，折射的是以債務(wù)為主要支撐,、重要依賴和持續(xù)動力等，推動GDP增長的粗放式發(fā)展本質(zhì),。地方政府性債務(wù)的存在與形成,，不是簡單地由單個對象、單一因素,、單一條件和單一力量所決定的,，而是各種對象、各類因素,、各項條件和特定環(huán)境等,，在一定的時間內(nèi)相互影響、互為作用的結(jié)果,，而且具有強(qiáng)大的慣性和穿透力,，具備超出想象的粘性和生命力。因此,，控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險,，必須深入分析債務(wù)的形成原因、演化過程,、主導(dǎo)力量和現(xiàn)實影響等,，進(jìn)而找出其內(nèi)在的規(guī)定性。
筆者認(rèn)為,，化解地方政府債務(wù),，現(xiàn)在需要在厘清三個關(guān)系上下功夫。
一是厘清直接債務(wù)和或有債務(wù)的關(guān)系,。按國務(wù)院和銀監(jiān)會的相關(guān)規(guī)定，從政策層面看,，地方政府性債務(wù)的主體對象,、主要條件和主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)等是明確的,。問題是，由于債務(wù)主體負(fù)債方式不規(guī)范和可轉(zhuǎn)換性,，導(dǎo)致債務(wù)總量的不確定性,。地方政府性債務(wù)總量究竟是多少?目前有從10萬億到20萬億的爭論空間和差異。有人說,，這主要是由于商業(yè)銀行和“影子銀行”債務(wù)統(tǒng)計口徑不同的因素造成的,，其實不盡然。地方政府性債務(wù)通過或有負(fù)債的方式,，形成了一塊隱性債務(wù),，導(dǎo)致債務(wù)總量的失真和模糊。通常的做法是：把本應(yīng)由政府性主體承擔(dān)的債務(wù)以擔(dān)保的方式,，轉(zhuǎn)移到其他市場對象,，通過BT、BOT等運(yùn)作模式,把本屬于地方政府性的當(dāng)期債務(wù)整體延后為未來債務(wù);利用類似于經(jīng)營性租賃(債務(wù)本息合并為租金支付,、不在資產(chǎn)負(fù)債表上反映為債務(wù))產(chǎn)品的特有屬性,，合理規(guī)避和虛脫債務(wù)等。這種以或有方式存在的隱形債務(wù),，實際上產(chǎn)生了一個巨大的債務(wù)“漏斗”,，使控制與化解地方政府性債務(wù)成了一種
“零和游戲”。從某種意義上說,，地方政府擔(dān)心,、害怕的不是債務(wù)本身的風(fēng)險，而是沒有了后續(xù)手段和辦法后債務(wù)鏈條怎么延續(xù)的問題,。
這種地方政府性債務(wù)在總量漏出機(jī)制下的管控,，帶來的最大導(dǎo)向是被管控者對于債務(wù)風(fēng)險的漠視、基本敬畏和舉債行為的更為激進(jìn),。因此,，要從“自律”和“他律”的結(jié)合上，加強(qiáng)對或有債務(wù)的管理,。地方政府性債務(wù)主體要從嚴(yán)格財務(wù)制度入手,，實現(xiàn)或有債務(wù)與直接債務(wù)的同等運(yùn)作、核算和管理,。各類金融機(jī)構(gòu)要建立地方政府性或有債務(wù)的統(tǒng)計,、控制和合作機(jī)制，并主動,、自覺納入央行的征信系統(tǒng)管理,，封死或有債務(wù)這一“債務(wù)漏斗”，真正擰緊債務(wù)的“總龍頭”,。
二是厘清公益性債務(wù)和競爭性債務(wù)的關(guān)系,。在實際操作中,，這兩類債務(wù)是比較容易劃分的，關(guān)鍵是怎么樣分門別類,，區(qū)別對待,，分項化解。地方政府性債務(wù)尤其是競爭性債務(wù)(債務(wù)主體的市場行為具有競爭性),，是在特定的歷史過程中形成的,，有的是因為政府職能的轉(zhuǎn)化，需要以市場行為去補(bǔ)充;有的是因為某種特別情形,，需要以市場力量去引領(lǐng);有的是因為解決歷史積累的問題,，需要以市場方式去改造等等。這種政府主導(dǎo)形成和出現(xiàn)的市場新力量,、新成分,，對于推動經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和調(diào)整，發(fā)揮了應(yīng)有的作用,。但也帶來了對于其他市場競爭主體相對不公平,、自身運(yùn)行效率的相對低下，以及由于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)相對弱化導(dǎo)致的市場行為缺乏約束和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)等問題,。
區(qū)分地方政府性債務(wù)的“公益性”和“競爭性”的意義就在于,，為其債務(wù)風(fēng)險的控制和化解找到一條動態(tài)、制度和市場化的通道與路徑,，實行地方政府性債務(wù)的“瘦身”,。就是說，要采取多種方式將競爭性債務(wù)項目向社會轉(zhuǎn)化和分離,。借助混合所有制形式改革的契機(jī),，主動、開放吸收民營和其他資本,，活化地方政府性債務(wù)項目的資本有機(jī)構(gòu)成,，通過地方政府市場行為的理性回歸，騰挪債務(wù)空間,。同時競爭性債務(wù)項目退出領(lǐng)域的資本溢價,，建立公益性債務(wù)的回補(bǔ)機(jī)制，并逐步實行用市場價值轉(zhuǎn)移的方式,，補(bǔ)償和減緩公益性債務(wù)的償還壓力,，改變靠單一主體支撐債務(wù)及風(fēng)險的格局。
三是厘清自償性債務(wù)和代償性債務(wù)的關(guān)系,。過去200年間,，全球發(fā)生過250多次主權(quán)債務(wù)違約事件。近20年來,，從墨西哥金融危機(jī)(1994年),、亞洲金融危機(jī)(1997年),，到俄羅斯(1998)、巴西(1999)經(jīng)濟(jì)危機(jī),，再到美國次貸危機(jī)，表現(xiàn)出的基本特征是,，債務(wù)主體的自償性缺失,，即主要屬于代償性債務(wù)。在我國,，代償性債務(wù)的基本特點是,，債務(wù)對應(yīng)的項目一般不產(chǎn)生現(xiàn)金流、市場的功能其他對象暫時不能替代,、還款來源主要依靠財政轉(zhuǎn)移支付以及債務(wù)被過度包裝等等,。
歸納起來，管控地方政府性的債務(wù)風(fēng)險,，重點應(yīng)是管理好代償性債務(wù)風(fēng)險,。這需要著重抓好清晰管控的方向和重點、加快債務(wù)透明化進(jìn)程,、加強(qiáng)債務(wù)項目的成本約束,、做好債務(wù)實施過程中和完成后的審計監(jiān)督等環(huán)節(jié)，加大區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合力度,，以增加,、改善地方政府財政收益創(chuàng)造能力為突破口，釋放經(jīng)濟(jì)區(qū)域協(xié)同紅利,，為債務(wù)的化解形成長期穩(wěn)定的還款來源與保障;合理利用商業(yè)銀行呆賬準(zhǔn)備金資源,，對于符合條件的政府性債務(wù)，實事求是地進(jìn)行核銷,。與此同時,，對于不具競爭性但具備自償性能力的地方政府性債務(wù)，可采用準(zhǔn)市場化的辦法,，逐步化解,。
盡力控制和化解地方政府性債務(wù)，是我國經(jīng)濟(jì)走向更為健康,、穩(wěn)健發(fā)展過程中,，必須要跨過的一個“坎”，而過“坎”的難度,，則取決于這一歷史過程中所形成債務(wù)關(guān)系的扭曲程度,。如果能選準(zhǔn)方向、把握時機(jī),，擇勢而動,，做到既管當(dāng)前又謀長遠(yuǎn),，既補(bǔ)漏洞又建機(jī)制，既盯住事又看好人,，就可以取得主動并有所收獲,，最終掙脫“積累莫返之害”的怪圈。