●在修訂《預(yù)算法》之際,，應(yīng)明確《預(yù)算法》在政府資金分配中優(yōu)先適用的法律地位,，政府資金的分配權(quán)須根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定集中由財(cái)政部門(mén)行使，理順《預(yù)算法》與其他法律法規(guī)中涉及到政府資金分配規(guī)定之間的關(guān)系,。
●應(yīng)在《預(yù)算法》修訂之際,，做出相應(yīng)的具體規(guī)定，以確保社會(huì)公眾可以依法了解掌握政府資金收支的來(lái)龍去脈,，并能通過(guò)立法機(jī)構(gòu)表達(dá)對(duì)政府資金使用的訴求,，最大限度地滿(mǎn)足社會(huì)公共需要，同時(shí)創(chuàng)造條件,，積極探索公眾參與預(yù)算決策過(guò)程的機(jī)制與渠道,。
經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的變化，使得1994年頒布實(shí)施的《預(yù)算法》已滯后于財(cái)政改革實(shí)踐,。2004年我國(guó)啟動(dòng)了《預(yù)算法》的修訂工作,，2012年全國(guó)人大常委會(huì)將審議后的《預(yù)算法修正案(草案二次審議稿)》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出從改進(jìn)預(yù)算管理制度,、完善稅收制度,、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三方面，建立“現(xiàn)代財(cái)政制度”,。財(cái)政改革,，無(wú)論是頂層設(shè)計(jì)，還是過(guò)渡性措施,，都需要強(qiáng)調(diào)“必須完善立法”,。從這個(gè)意義上講，《預(yù)算法》的修訂工作應(yīng)加快,，既反映已有的財(cái)政改革成果,，又能以提供法律保障的形式推動(dòng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度。
修訂《預(yù)算法》，需注意處理以下五個(gè)方面的關(guān)系,。
第一,，在立法與行政之間，應(yīng)強(qiáng)調(diào)立法機(jī)構(gòu)的重要地位,�,！额A(yù)算法》誕生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌之際，不可避免地帶有傳統(tǒng)體制的烙印,。在財(cái)政改革方向還不十分明朗的情況下,，《預(yù)算法》的條文不得不是粗線(xiàn)條、概括性的,，并授權(quán)給行政部門(mén)負(fù)責(zé)制訂具體的實(shí)施條例,。由此，財(cái)政改革實(shí)踐往往是以行政法規(guī),、部門(mén)法規(guī),、規(guī)范性文件、通知等形式加以指導(dǎo)和規(guī)范,，沒(méi)有上升到法律層次,，導(dǎo)致財(cái)政改革缺乏有效的法律保障。
因此,，建立現(xiàn)代財(cái)政制度,，應(yīng)法治先行，通過(guò)修訂《預(yù)算法》,，扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政管理中行政部門(mén)占主導(dǎo)的局面,，提高立法機(jī)構(gòu)的話(huà)語(yǔ)權(quán)，減少立法機(jī)構(gòu)向行政部門(mén)授權(quán)較多的問(wèn)題,，對(duì)財(cái)政收支等各具體事項(xiàng)都盡可能地做出明確的法律規(guī)定,，使立法機(jī)構(gòu)在預(yù)算編制、審批,、執(zhí)行以及預(yù)算調(diào)整,、決策審查中享有充分的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
第二,，在政府部門(mén)之間,，財(cái)政部門(mén)應(yīng)統(tǒng)攬各項(xiàng)政府收支,。按照公共財(cái)政理念,，政府資金的分配權(quán)統(tǒng)一由財(cái)政部門(mén)行使。然而,，現(xiàn)實(shí)中,，由于政府職能轉(zhuǎn)變尚不到位，政府各部門(mén)之間的權(quán)責(zé)有待于厘清，因此除財(cái)政部門(mén)外,，其他政府部門(mén),，對(duì)政府資金分配有程度不一的影響力。這雖然在特定時(shí)期對(duì)推動(dòng)一些關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的事業(yè)發(fā)展起了積極作用,，但也導(dǎo)致政府資金難以發(fā)揮合力作用,，并影響到《預(yù)算法》的權(quán)威性。
鑒于此,，在修訂《預(yù)算法》之際,，應(yīng)明確《預(yù)算法》在政府資金分配中優(yōu)先適用的法律地位，政府資金的分配權(quán)須根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定集中由財(cái)政部門(mén)行使,，理順《預(yù)算法》與其他法律法規(guī)中涉及到政府資金分配規(guī)定之間的關(guān)系,，減少以至消除部門(mén)權(quán)力與資金分配之間的關(guān)聯(lián)，從而便于政府統(tǒng)籌安排各項(xiàng)財(cái)力,，提高政府資金使用效率,，改善政府資金使用效果。
第三,，在中央與地方之間,，應(yīng)明確劃分各自的事權(quán)及財(cái)力范圍。1994年稅制改革所形成的中央與地方財(cái)政關(guān)系體制,，起到了提高“兩個(gè)比重”的作用,，形成了中央財(cái)政在政府財(cái)力分配中占主導(dǎo)的格局。這一體制運(yùn)行至今,，其不足之處也日漸顯見(jiàn),，即財(cái)力不斷向上集中。最典型的例子是,，個(gè)人所得稅從當(dāng)時(shí)的地方稅變成現(xiàn)在的中央與地方共享稅,，企業(yè)所得稅從原來(lái)按企業(yè)隸屬關(guān)系分別劃歸中央稅與地方稅到目前也已變?yōu)橹醒肱c地方共享稅，導(dǎo)致越到基層,，財(cái)力越困難,。地方政府熱衷于搞“土地財(cái)政”，搭建融資平臺(tái)籌措資金,，地方財(cái)力不足恐是一個(gè)主要原因,。
所以，建立現(xiàn)代財(cái)政制度,，亟需形成穩(wěn)定,、規(guī)范的中央與地方財(cái)政關(guān)系體制。對(duì)此,，修訂《預(yù)算法》時(shí),，對(duì)中央與地方的財(cái)力分配以及各自的支出責(zé)任,，都應(yīng)有比較清晰的界定和劃分，落實(shí)“一級(jí)政府,、一級(jí)財(cái)政,、一級(jí)預(yù)算”的原則，并保持相對(duì)穩(wěn)定,。尤其是,，對(duì)如何保障地方政府有與其事權(quán)相匹配的財(cái)力，《預(yù)算法》應(yīng)從法律的權(quán)威性出發(fā),，給出明確的規(guī)定,，這對(duì)于構(gòu)建何種形式的中央與地方財(cái)政關(guān)系體制將具有積極的宣示意義。
第四,，在公共財(cái)政預(yù)算,、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算之間,，建立起有機(jī)的銜接,。在當(dāng)前這種政府預(yù)算體系中，公共財(cái)政預(yù)算是主體,，由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)編制執(zhí)行,，其他三項(xiàng)預(yù)算為輔助，由財(cái)政部門(mén)會(huì)同其他主管部門(mén)編制執(zhí)行,，四項(xiàng)預(yù)算幾近各自獨(dú)立運(yùn)行,，尚未形成規(guī)范化的有機(jī)銜接。
一種合意的政府預(yù)算體系是：對(duì)于收入較穩(wěn)定的政府性基金,，可以逐步納入公共財(cái)政預(yù)算,；公共財(cái)政預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算形成雙向互通：公共財(cái)政預(yù)算既可以向國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算注資，后者也可以將其一部分收入用于彌補(bǔ)前者的資金缺口,；公共財(cái)政預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算都可以向社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算劃撥資金,，彌補(bǔ)其資金缺口；社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算只進(jìn)不出,，封閉運(yùn)行,。在上述各項(xiàng)預(yù)算之間建立緊密的鉤稽關(guān)系的基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)將它們集合統(tǒng)一在政府預(yù)算這個(gè)大盤(pán)子中,，形成詳實(shí)細(xì)分而又總量有數(shù)的政府預(yù)算,，既讓人大、政府(財(cái)政)與社會(huì)成員知曉各項(xiàng)預(yù)算的具體情況,，又能了解各項(xiàng)預(yù)算消除相互重復(fù)計(jì)算后的政府預(yù)算總規(guī)模,。
第五，在政府與社會(huì)公眾之間,，應(yīng)提高預(yù)算的透明度,。雖然近年來(lái)政府每年向人大提交的預(yù)算報(bào)告內(nèi)容有了較大的進(jìn)步，但仍顯簡(jiǎn)單,，沒(méi)有細(xì)化到具體的支出項(xiàng)目上,；即便是現(xiàn)有的預(yù)算數(shù)據(jù)信息，也因技術(shù)性較高,、易懂性較差而使公眾難以了解,，這也影響到公眾的知情權(quán)；對(duì)于一些較敏感的預(yù)算數(shù)據(jù),，如政府債務(wù)信息,，包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)、直接債務(wù)和或有債務(wù),，公眾更是難從預(yù)算報(bào)告中獲得翔實(shí)的披露,。
對(duì)于政府預(yù)算編制的依據(jù)、內(nèi)容,、審批,、執(zhí)行(包括調(diào)整)、決策等預(yù)算全過(guò)程如何公開(kāi)及公開(kāi)的程度等,，都應(yīng)在《預(yù)算法》修訂之際,，做出相應(yīng)的具體規(guī)定，以確保社會(huì)公眾可以依法了解掌握政府資金收支的來(lái)龍去脈,，并能通過(guò)立法機(jī)構(gòu)表達(dá)對(duì)政府資金使用的訴求,，最大限度地滿(mǎn)足社會(huì)公共需要，同時(shí)創(chuàng)造條件,，積極探索公眾參與預(yù)算決策過(guò)程的機(jī)制與渠道,。
總之，在我國(guó),，《預(yù)算法》實(shí)際上發(fā)揮著財(cái)政基本法的作用,。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，頂層設(shè)計(jì)不可或缺,，加快修訂《預(yù)算法》,，當(dāng)是這一頂層設(shè)計(jì)的具體落實(shí)�,！�