醞釀20年之久的存款保險(xiǎn)制度即將破冰而出。據(jù)報(bào)，即將推出的存款保險(xiǎn)制度,，將按央行分步走的設(shè)想推進(jìn)，先在央行金融穩(wěn)定局內(nèi)設(shè)存款保險(xiǎn)基金,，而非作為實(shí)體的公司形式管理;待到未來?xiàng)l件成熟時(shí)，再設(shè)立完全獨(dú)立的存款保險(xiǎn)公司,。
這個(gè)設(shè)計(jì)方案似乎又回到20年前存款保險(xiǎn)的起點(diǎn),，即國務(wù)院1993年12月在《關(guān)于金融體制改革的決定》首次提出的采取存款保險(xiǎn)基金的機(jī)制和形式。與這次央行方案不同的是,，當(dāng)時(shí)的思路是要研究和籌建“全國性中小金融機(jī)構(gòu)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)”,。
這次央行方案所采取全部存款性機(jī)構(gòu)參保的方式，對已基本完成改革并取得成效的大型銀行來說,，原先對加入存款保險(xiǎn)制度的積極性不高甚至阻力重重,，近幾年財(cái)務(wù)狀況好轉(zhuǎn)后，這些大型銀行的阻力已大減。不過,，大型銀行對費(fèi)率仍存在爭議,，因?yàn)樗麄兇婵罨鶖?shù)高，即使稅率比例低,，繳費(fèi)總額也高,。而對于中小銀行來說,，就有可能產(chǎn)生“擠出”效應(yīng),，可能出現(xiàn)大面積存款搬家，直接減少中小銀行的流動(dòng)性,，導(dǎo)致銀行“擠兌”風(fēng)潮,。由于中小銀行自身發(fā)展不平衡，若繳納保險(xiǎn)費(fèi)率高,，增加成本,，將直接危及他們的生存，增大破產(chǎn)的可能性,。
因而,，這次央行方案要覆蓋所有存款類金融機(jī)構(gòu)，實(shí)行有限賠付和基于風(fēng)險(xiǎn)的差別費(fèi)率機(jī)制,，正面臨保護(hù)中小銀行在市場競爭和發(fā)展的市場倫理,、扶持中小機(jī)構(gòu)生存所產(chǎn)生的逆向激勵(lì)兩大問題。
顯然,，存款保險(xiǎn)制度一旦實(shí)施,，最先受到?jīng)_擊的是農(nóng)信社。目前全國有5000多家農(nóng)信社,、200多家已改制農(nóng)商銀行和農(nóng)合銀行,。從總體看，這些農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額,、總資產(chǎn)等數(shù)據(jù)與四大國有商業(yè)銀行中的農(nóng)行相近,，維系著農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。但農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)整體資本實(shí)力孱弱,，風(fēng)險(xiǎn)管控能力更弱,，經(jīng)營狀況相對較好的農(nóng)信社不到總量的十分之一。因此,，面對大型銀行的非對稱競爭,，在存款保險(xiǎn)制度下，政府要從金融市場的倫理角度,，積極應(yīng)對存款保險(xiǎn)實(shí)施可能出現(xiàn)的情況,，對這些眾多的中小型銀行機(jī)構(gòu)應(yīng)給予保護(hù)，尤其在其發(fā)展初期應(yīng)加以特殊保護(hù)，而對大型銀行給予一定的限制,。這就涉及如何在保費(fèi)率上平衡大型銀行與中小銀行間利益問題,。
到目前為止，我國已初步形成了中小金融機(jī)構(gòu)的財(cái)權(quán)和人事權(quán)由地方政府管理,、而其市場準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)合規(guī)性由中央政府金融監(jiān)管部門監(jiān)管的格局,。從2004年起農(nóng)村金融改革，全國大部分省份實(shí)行省級政府管理的省聯(lián)社模式,，部分地區(qū)逐步形成了地方政府—農(nóng)合金融機(jī)構(gòu)—監(jiān)管部門間利益合謀的共同體,。近幾年，部分省份出現(xiàn)了全省銀監(jiān)系統(tǒng)合作金融監(jiān)管部門的主要負(fù)責(zé)人以推薦或引進(jìn)的方式,，到轄區(qū)農(nóng)合金融法人機(jī)構(gòu)擔(dān)任副行長或監(jiān)事長的現(xiàn)象;省政府則向省聯(lián)社選派非專業(yè)人員擔(dān)任高管,，掌控人事決策權(quán)。這些舉措看似有助于法人治理結(jié)構(gòu)的完善,，而實(shí)際上成了在這種合謀機(jī)制下“內(nèi)部人控制”的擴(kuò)展,，因?yàn)榇嬖诓涣假J款階段性迸發(fā)和嚴(yán)重的財(cái)務(wù)軟約束問題。中小型股份制銀行和城商銀行也存在類似情況,。面對眾多的中小銀行機(jī)構(gòu),，少部分優(yōu)良的農(nóng)村信用社能承受存款保險(xiǎn)所帶來成本負(fù)擔(dān)及其影響，而一些近于資不抵債的農(nóng)信社需繼續(xù)吸收公眾存款以維持生存,，若采取一視同仁的保費(fèi)率,，將帶來高成本和經(jīng)營難以為繼甚至破產(chǎn)等問題。若對這些問題機(jī)構(gòu)采取低費(fèi)或暫時(shí)不繳費(fèi)政策,，必然產(chǎn)生逆向激勵(lì),。尤其在當(dāng)前地方政府—農(nóng)合金融機(jī)構(gòu)—監(jiān)管部門間利益合謀的共同體下，勢必大大減弱改進(jìn)經(jīng)營管理和增加盈利的動(dòng)力,，縱容地方政府干預(yù)金融;而監(jiān)管部門可能會(huì)對問題機(jī)構(gòu)采取不作為或推諉方式,。這將進(jìn)一步強(qiáng)化“三位一體”的利益紐帶關(guān)系。如此,，建立存款保險(xiǎn)機(jī)制以增強(qiáng)社會(huì)對民營和小型金融機(jī)構(gòu)信心的作用將大打折扣,。這就提出了在建立存款保險(xiǎn)機(jī)制的同時(shí)建立高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)信社的退出及成本的平穩(wěn)機(jī)制問題。
針對這次央行方案所采取全部存款性機(jī)構(gòu)參保方式可能面臨的兩大問題,，筆者認(rèn)為,，存款保險(xiǎn)機(jī)制仍需按“基金”思路繼續(xù)完善。
比如借鑒央行自身處置證券公司的做法,，籌集問題中小銀行機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的存款保險(xiǎn)基金,。央行2003年至2005年曾采用再貸款先行處置、后建立投資者保護(hù)基金并償還再貸款的辦法,，處置問題證券公司,，以降低救助成本,，起到了凈化資本市場的作用。在存款保險(xiǎn)基金建立初期借鑒這種做法,，既可解決存款保險(xiǎn)基金規(guī)模相對較小的問題,，也能對那些該退出市場的機(jī)構(gòu)起到警示作用。但宜采取三五年倒掉一批的做法,，以規(guī)范機(jī)構(gòu)行為,，維護(hù)銀行市場秩序。
針對大型銀行由于存款基數(shù)大,，即使稅率比例低,，繳費(fèi)總額也高，對費(fèi)率的爭議比較大的問題,，筆者認(rèn)為要擴(kuò)大存款保險(xiǎn)基金來源的思路,，遵循十八屆三中全會(huì)所提出“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”的思路,，可以考慮把大型銀行部分上繳利潤劃撥為存款保險(xiǎn)基金,，以減低中小銀行或未來民營銀行保費(fèi)，為中小銀行納入存款保險(xiǎn)創(chuàng)造條件,。
為打破“三位一體”利益合謀共同體,，關(guān)鍵是建立地方政府繳納問題中小銀行存款保險(xiǎn)基金的機(jī)制，不妨采取按省份地方中小法人金融機(jī)構(gòu)存款規(guī)模的一定比例繳納存款保險(xiǎn)基金的方法,，并按問題機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)增加繳納比例,，以此推動(dòng)地方政府進(jìn)一步規(guī)范管理地方金融機(jī)構(gòu)的行為，促使其增強(qiáng)責(zé)任感,，遏制住存款保險(xiǎn)制度建立后地方政府,、金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門等三方可能的逆向激勵(lì)勢頭。