12月13日，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“會(huì)議”)閉幕。這標(biāo)志著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化總的指導(dǎo)方針,、規(guī)劃,、任務(wù)等的確立，標(biāo)志著新型城鎮(zhèn)化的全面啟動(dòng),。
“會(huì)議”從對(duì)象,、用地、資金,、布局,、文化、管理等六個(gè)方面對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行了部署：
對(duì)象——“堅(jiān)持自愿”
眼下主要是已在城鎮(zhèn)務(wù)工,、生活下來(lái)的農(nóng)民工,，讓其在所在城鎮(zhèn)落戶�,！皶�(huì)議”認(rèn)為：“從目前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展要求來(lái)看,，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問(wèn)題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力”,，“優(yōu)先解決存量,，有序引導(dǎo)增量”。
這涉及兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是農(nóng)民工自身是否愿意落戶?“會(huì)議”要求“堅(jiān)持自愿”,、“充分尊重農(nóng)民意愿”,，這意味著不能趕農(nóng)民進(jìn)城、趕農(nóng)民上樓,，但“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤”則可能退化為實(shí)際執(zhí)行中地方政府“趕”的誘因之一,。二是在農(nóng)民主觀上愿意進(jìn)城的情況下，如何確認(rèn)其在城里務(wù)工生活的時(shí)間長(zhǎng)短是一個(gè)關(guān)鍵,。由此,，已在當(dāng)?shù)刭?gòu)買(mǎi)住房、或更早申領(lǐng)居住證的務(wù)工人員,，很可能是能最先獲得落戶資格的,，因?yàn)檫@些人被證明有在當(dāng)?shù)厣嫦氯サ哪芰Α⒛軌蜇?fù)擔(dān)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障和生活成本，從而也更愿意為當(dāng)?shù)卣邮铡?/P>
用地——“嚴(yán)控增量”
未來(lái)城鎮(zhèn)化主要不是“攤大餅”式的空間擴(kuò)展,，而是集約用地,、功能提升。
“會(huì)議”要求：“嚴(yán)控增量,，盤(pán)活存量,，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率,，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度,。耕地紅線一定要守住，紅線包括數(shù)量,，也包括質(zhì)量,。城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是優(yōu)化開(kāi)發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤(pán)活存量為主,，不能再無(wú)節(jié)制擴(kuò)大建設(shè)用地,，不是每個(gè)城鎮(zhèn)都要長(zhǎng)成巨人”，“城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界,、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”,。
這意味著十八屆三中全會(huì)提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”及其由此賦予農(nóng)民的各種權(quán)能，都必須置于四條劃定的邊界之下考慮才有意義：(1)“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”;(2)“城市開(kāi)發(fā)邊界”;(3)“耕地紅線”;(4)“生態(tài)紅線”,。
資金——“多元可持續(xù)”
“會(huì)議”主要從五個(gè)方面規(guī)劃了新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)的資金來(lái)源：
第一個(gè)方面是確定地方主體稅種,，從成熟經(jīng)濟(jì)體來(lái)看，房地產(chǎn)稅是地方稅收中最主要的來(lái)源;
第二個(gè)方面是轉(zhuǎn)移支付制度,，“會(huì)議”表示“(將)建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”;
第三個(gè)方面是發(fā)債,，“會(huì)議”要求
“在完善法律法規(guī)和健全地方政府性債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度”,，這意味著,，未來(lái)將修改《預(yù)算法》，允許地方政府獨(dú)立發(fā)行市政債,。
市政債主要有兩類(lèi)：一類(lèi)是“一般責(zé)任債券”,，由地方政府承諾以財(cái)政收入償還;一類(lèi)是
“項(xiàng)目收益?zhèn)保怯商囟?xiàng)目現(xiàn)金流來(lái)償還債務(wù),。在完善的地方舉債機(jī)制建立前,，后者可以先行推出。
第四個(gè)方面是利用政策性金融機(jī)構(gòu)融資,，“會(huì)議”表示“當(dāng)前要發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化中的重要作用,，同時(shí)研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”,，所謂“現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)”可能主要是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行,，這意味著此前一度確立的其“商業(yè)化改革”方向可能發(fā)生轉(zhuǎn)變,，未來(lái)其所承擔(dān)的融資可能轉(zhuǎn)為由“城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”來(lái)承擔(dān),，或者可能直接將國(guó)開(kāi)行改革成為未來(lái)的城市基礎(chǔ)設(shè)施,、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)的一部分;
第五個(gè)方面是吸引社會(huì)資本，“會(huì)議”提出,，民間投資可以通過(guò)“特許經(jīng)營(yíng)”的方式“參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)”;而價(jià)格改革,，則主要調(diào)整目前過(guò)低的公共服務(wù)價(jià)格，提高服務(wù)價(jià)格后相當(dāng)一部分基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)在商業(yè)上變得可持續(xù),，也能夠成為吸引民間資本的因素,。
一旦上述五個(gè)方面到位，總體中國(guó)地方債的風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)就已基本消除：第一,、二個(gè)方面解決了財(cái)力和事權(quán)的匹配問(wèn)題;第三,、四個(gè)方面則解決了地方債務(wù)集中到期可能造成的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn);第五個(gè)方面能夠通過(guò)增加資本金、提高營(yíng)運(yùn)效率和收益,，改變基礎(chǔ)設(shè)施的高負(fù)債狀況,。
布局——“一張藍(lán)圖干到底”
“會(huì)議”從三個(gè)方面對(duì)新型城鎮(zhèn)化的布局進(jìn)行了部署：
一是宏觀布局，主要是主體功能區(qū)劃分,、“兩橫三縱”城市化布局和三大城市群。從主體功能區(qū)來(lái)看,，可以分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域,、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域四類(lèi),，其中,，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域包括環(huán)渤海、長(zhǎng)三角和珠三角3個(gè)區(qū)域;重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域包括冀中南地區(qū),、太原城市群,、呼包鄂榆地區(qū)、哈長(zhǎng)地區(qū),、東隴海地區(qū),、江淮地區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū),、中原經(jīng)濟(jì)區(qū),、長(zhǎng)江中游地區(qū)、北部灣地區(qū),、成渝地區(qū),、黔中地區(qū)、滇中地區(qū),、藏中南地區(qū),、關(guān)中-天水地區(qū),、蘭州-西寧地區(qū)、寧夏沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)和天山北坡地區(qū)等18個(gè)區(qū)域,。
從“兩橫三縱”來(lái)看,，其中，“兩橫”是指亞歐大陸橋一線(連云港-鄭州-西安-烏魯木齊)沿線和長(zhǎng)江沿線;“三縱”是指沿海,、京哈京廣,、包昆(包頭-呼和浩特-昆明)。從三大城市群來(lái)看,，主要是指“京津冀,、長(zhǎng)三角、珠三角”,。
確定主體功能區(qū),，主要是借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)、充分發(fā)揮各地域自然條件優(yōu)勢(shì),、避免對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞;確定“兩橫三縱”,，主要是因?yàn)楣I(yè)化和城鎮(zhèn)化是緊密結(jié)合的，工業(yè)化必須依托于便捷交通;而從完成城鎮(zhèn)化的先行者的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,，一般也是在交通便利,、產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化也更容易自然形成;三大城市群,，則只是對(duì)于既成事實(shí)的承認(rèn)和擬進(jìn)行優(yōu)化,。
二是微觀布局，“會(huì)議”主要強(qiáng)調(diào)兩個(gè)問(wèn)題：(1)環(huán)境問(wèn)題：“把城市放在大自然中,，把綠水青山保留給城市居民,。”(2)要由空間擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g優(yōu)化,。
三是要求規(guī)劃必須具有嚴(yán)肅性和一致性,。“會(huì)議”提出要“一張藍(lán)圖干到底”,，“城市規(guī)劃要保持連續(xù)性,，不能政府一換屆、規(guī)劃就換屆”,，“(規(guī)劃)形成后要通過(guò)立法形式確定下來(lái),，使之具有法律權(quán)威性”。
文化——“記得住鄉(xiāng)愁”
“會(huì)議”要求尊重自然環(huán)境,、人文歷史,、確保建筑質(zhì)量。特別是“讓居民望得見(jiàn)山,、看得見(jiàn)水,、記得住鄉(xiāng)愁;要融入現(xiàn)代元素,，更要保護(hù)和弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈”,，“在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中,，要注意保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹(shù),、不填湖,、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件”這種文字作為要求正式提出,，殊為難得,。這也意味著，新型城鎮(zhèn)化將反對(duì)大拆大建,，更注重對(duì)自然的尊重和對(duì)傳統(tǒng)的保護(hù),，而這正是城鎮(zhèn)化先行者走過(guò)城鎮(zhèn)化道路后所積累起的寶貴城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)共識(shí)。
展望——機(jī)遇和挑戰(zhàn)
筆者認(rèn)為,，短期內(nèi)戶籍不會(huì)一下“全面放開(kāi)”,，而是“差別化的落戶政策”，京滬廣深四個(gè)大城市仍然會(huì)控制,，但小城鎮(zhèn),、中小城市戶籍會(huì)較快放開(kāi)。城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展將迎來(lái)黃金時(shí)期,，特別是交通,、環(huán)保等城市基礎(chǔ)設(shè)施。
城市外延式“攤大餅”階段結(jié)束,，內(nèi)涵式的結(jié)構(gòu)優(yōu)化成為重點(diǎn)，地方政府收入從征地賣(mài)地轉(zhuǎn)向征收房地產(chǎn)稅,。對(duì)于房?jī)r(jià)有“加持”作用,。因?yàn)閮r(jià)格上漲壓力大的一線城市在嚴(yán)控戶籍的同時(shí)嚴(yán)控城市的外延擴(kuò)張，可能成為價(jià)格繼續(xù)上漲的支撐因素;而對(duì)供給已經(jīng)過(guò)多的二,、三,、四線城市，“會(huì)議”提出的“全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,，有序放開(kāi)中等城市落戶限制”則有助起到一定支撐作用,。但即便是一線大城市，考慮國(guó)際環(huán)境的變化和過(guò)去鋼筋水泥城鎮(zhèn)化基本結(jié)束,，房地產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)值得高度警惕,，筆者仍堅(jiān)持2017~2022年中國(guó)房地產(chǎn)可能出現(xiàn)一波劇烈調(diào)整的預(yù)期。