地方政府債務(wù)問(wèn)題,，冰凍三尺非一日之寒,，要想妥善解決，理順各種關(guān)系，真正規(guī)范有序地運(yùn)作,，絕非易事，更不可能一蹴而就,。說(shuō)到底,，這涉及我國(guó)的法治化建設(shè)、權(quán)力制衡監(jiān)督機(jī)制建設(shè),、人民代表大會(huì)制度建設(shè),、行政體制改革、財(cái)政體制改革等一系列重大問(wèn)題,。
地方政府債務(wù)的確必須盡快清理,、整頓和規(guī)范。如何做?除了正在進(jìn)行的家底摸清，還需編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表,，堵“后門(mén)旁門(mén)”開(kāi)“正門(mén)”,，允許地方發(fā)行市政債券。這是正確的思路與方向,。但編制資產(chǎn)負(fù)債表,，僅是讓地方政府債務(wù)進(jìn)入全口徑的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)視野，使之變得公開(kāi)透明,，信息及時(shí)完整,。問(wèn)題是，屆時(shí)規(guī)范化的地方政府債務(wù)以多大規(guī)模為宜呢?如何使規(guī)�,？刂圃诓煌胤秸艹惺艿姆秶鷥�(nèi)呢?
有人會(huì)認(rèn)為這不難,，由中央政府規(guī)定統(tǒng)一的負(fù)債率(無(wú)論是相對(duì)于政府資產(chǎn)還是當(dāng)?shù)氐腉DP)即可。也有人會(huì)說(shuō),，只要信息公開(kāi)透明,，就可通過(guò)加強(qiáng)地方人代會(huì)的審批監(jiān)督而將債務(wù)控制在適當(dāng)水平。的確,，無(wú)論是負(fù)債率還是人代會(huì)的審批監(jiān)督,，都是控制債務(wù)規(guī)模的方式。
然而,，我國(guó)有34個(gè)省級(jí),、333個(gè)地市級(jí)、2862個(gè)縣市級(jí)政府,，理應(yīng)都有舉債權(quán),。數(shù)量如此眾多的政府分布于如此廣闊的國(guó)土上，相互間的經(jīng)濟(jì)條件和發(fā)展需求,，差異又如此巨大,，而且，作為新興經(jīng)濟(jì)體,，我國(guó)各地區(qū)的發(fā)展變化速度非常之快,，如何能對(duì)這么多的不同層級(jí)政府劃定一個(gè)適當(dāng)?shù)呢?fù)債率呢?即使能劃定，又如何保證隨著時(shí)間的流逝和發(fā)展環(huán)境的變化及時(shí)恰當(dāng)?shù)匦抻嗀?fù)債率,，使之符合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件,、負(fù)債能力與發(fā)展所需呢?
就目前各方面的情況而言，恐怕很難想象出中央政府能對(duì)此有一套令人信服的機(jī)制確保上述問(wèn)題不成為問(wèn)題,。有人也許會(huì)說(shuō),，像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣實(shí)施債務(wù)余額管理制度，但這仍然有如同上述用負(fù)債率來(lái)界定債務(wù)水平那樣的問(wèn)題,。
十多年前,，財(cái)政部就開(kāi)始探討國(guó)債規(guī)模管理制度是否由年度規(guī)模管理過(guò)渡到余額管理方式,，但迄今還沒(méi)見(jiàn)到任何轉(zhuǎn)變的跡象。從形式上看,，余額管理制度似乎增加了債務(wù)管理的靈活性,，只要余額不超過(guò)人大批準(zhǔn)的限額水平，就可以在期限,、券種,、發(fā)行時(shí)間等方面根據(jù)財(cái)政預(yù)算需要靈活配置與調(diào)整;同時(shí)，這好像也增加了債務(wù)規(guī)模管理的硬約束,。然而,，余額管理是否真正增強(qiáng)了債務(wù)水平的硬約束，在西方國(guó)家,，取決于國(guó)會(huì)或議會(huì)的權(quán)威性,，而在這方面，我國(guó)還存在不小的距離,。如果說(shuō)年度規(guī)模管理給了中央財(cái)政每年都有的調(diào)整權(quán)力與余地,，那么，即便實(shí)行余額限額管理制度,，中央財(cái)政照樣可以對(duì)余額作較大的隨意性修改,。
由此不難想象，對(duì)于各級(jí)地方政府的債務(wù)規(guī)模,，不管是年度規(guī)模管理制還是余額管理制,，一方面是在實(shí)際效果上沒(méi)有什么差別，另一方面是恐怕均難以起到硬約束的作用,。
退一步講，即使各級(jí)人代會(huì)能對(duì)同級(jí)政府債務(wù)問(wèn)題具有應(yīng)有的約束監(jiān)督權(quán)力,，但當(dāng)出現(xiàn)個(gè)別地方政府資不抵債時(shí),，是否允許地方政府破產(chǎn)?無(wú)論是比照私人部門(mén)的財(cái)務(wù)慣例，還是發(fā)達(dá)國(guó)家已有的實(shí)踐,，當(dāng)負(fù)債率超出一定水平,，致使資不抵債時(shí)，政府同樣是可以破產(chǎn)的,。政府破產(chǎn)意味著,，一方面，債權(quán)人的權(quán)益進(jìn)入保全階段,，清算政府資產(chǎn),，以確保債權(quán)人損失最小化;另一方面，政府領(lǐng)導(dǎo)層面也進(jìn)入重組,。這在中國(guó)可行嗎?如果不允許地方政府破產(chǎn),，編制各級(jí)地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表,，在最終結(jié)果上又有什么意義呢?
我國(guó)各級(jí)政府的獨(dú)立性歷來(lái)都不大，中央政府的干預(yù)力始終很強(qiáng)大,，伴隨兩者之間事權(quán)劃分的不清晰而來(lái)的,，是財(cái)權(quán)模糊甚至混亂;當(dāng)前我國(guó)各級(jí)人代會(huì)制度在規(guī)范性權(quán)威性硬約束性建設(shè)上，至少對(duì)同級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算審批與監(jiān)督約束力還很不到位;現(xiàn)行財(cái)政體制凡涉及中央與各級(jí)政府間的稅種劃分,、上解收入,、補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等,，不僅數(shù)量龐雜,，而且在上下級(jí)間各地區(qū)間存在標(biāo)準(zhǔn)缺失、不公平,、不公開(kāi),、透明度不夠等不合理、不規(guī)范的問(wèn)題,。
在這樣的情況下,，怎么能指望通過(guò)編制資產(chǎn)負(fù)債表，規(guī)定幾個(gè)數(shù)量指標(biāo),，就不會(huì)出現(xiàn)如同過(guò)去十多年積累而成的地方政府債務(wù)問(wèn)題呢?當(dāng)然,，不可否認(rèn)，這樣做,，至少可以做到部分信息能夠得到一定程度上的正確記錄與公開(kāi),，并得到一定的評(píng)測(cè)。然而,，這很難確保不會(huì)出現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債表充斥著虛假不實(shí)的數(shù)據(jù),，難以避免已經(jīng)出現(xiàn)過(guò)的資產(chǎn)重復(fù)甚至虛假抵押現(xiàn)象，難以保證或有負(fù)債甚至實(shí)有負(fù)債得到準(zhǔn)確評(píng)估,，難以杜絕一些地方政府的負(fù)債率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其實(shí)際和潛在的應(yīng)債能力而出現(xiàn)資不抵債的現(xiàn)象,。
無(wú)論是著眼于當(dāng)前還是將來(lái)，都不能不允許地方政府舉債,。想想看,，盡管眼下與過(guò)去在法律和行政規(guī)章上均明確不允許地方舉債，不也照樣有多種變通方法繞過(guò)法律使地方政府債務(wù)迅速大規(guī)模膨脹起來(lái),，以至到了近乎不可收拾的地步嗎?
地方政府債務(wù)問(wèn)題,，實(shí)在是冰凍三尺非一日之寒，要想妥善解決,，理順各種關(guān)系,，真正規(guī)范有序地運(yùn)作，絕非易事,，更不可能一蹴而就,。說(shuō)到底,，地方債務(wù)問(wèn)題的相對(duì)有效解決，涉及我國(guó)的法治化建設(shè),、權(quán)力制衡監(jiān)督機(jī)制建設(shè),、人民代表大會(huì)制度建設(shè)、行政體制改革,、財(cái)政體制改革等一系列重大問(wèn)題,。
足見(jiàn)，解決地方政府債務(wù)難題,，絕不是僅僅允許各級(jí)地方政府發(fā)行市政債券,，再配以資產(chǎn)負(fù)債表的編制，并經(jīng)過(guò)各級(jí)人大走一個(gè)程序那樣簡(jiǎn)單,。這也是為什么地方政府債務(wù)問(wèn)題變得比以往任何時(shí)候都更加突出而值得高度重視的原因所在,。透過(guò)地方政府債務(wù)問(wèn)題，可以觀察到很多中國(guó)急需建設(shè)與改革的領(lǐng)域,，因?yàn)檫@恰恰是中國(guó)諸多現(xiàn)象的綜合反映,。
如何有效促進(jìn)地方政府債務(wù)規(guī)范有序，期待大智慧,。