十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》高度強(qiáng)調(diào)財(cái)稅體制的重要性，提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”,、“科學(xué)的財(cái)稅體制是促進(jìn)社會(huì)公平,、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”、“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”,、“落實(shí)稅收法定原則”,。同時(shí)，《決定》強(qiáng)調(diào)要“改革收入分配制度,，促進(jìn)共同富�,！�,。
23日，在中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)主辦,、北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心承辦的“國(guó)家治理現(xiàn)代化與深化財(cái)稅體制改革”座談會(huì)上,，來(lái)自財(cái)稅法方面的專(zhuān)家就國(guó)家治理現(xiàn)代化與財(cái)政的關(guān)系、財(cái)稅體制改革的方向以及財(cái)稅如何促進(jìn)公平分配等闡述了各自的觀(guān)點(diǎn),。
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中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授 賈紹華 |
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稅收立法權(quán)應(yīng)逐步收歸全國(guó)人大 |
《決定》對(duì)法制中國(guó)建設(shè)做了部署,，這個(gè)部署主要體現(xiàn)在“穩(wěn)定稅負(fù)”這四個(gè)字。
稅負(fù)通常指宏觀(guān)稅負(fù),，即一個(gè)國(guó)家在一定期間內(nèi)稅收收入占當(dāng)期GDP的比重,，是反映一個(gè)國(guó)家稅收的總體負(fù)擔(dān)水平的重要指標(biāo)。穩(wěn)定稅負(fù)主要解決兩個(gè)問(wèn)題,。首先,，國(guó)家從國(guó)民財(cái)富中拿多少錢(qián)合適。其次,，國(guó)家從老百姓手中拿了這么多錢(qián)怎么用,，老百姓能不能承受？過(guò)去一講污染開(kāi)征環(huán)境稅,，房?jī)r(jià)漲了開(kāi)征房產(chǎn)稅,，老百姓擔(dān)心最終全部轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者頭上。穩(wěn)定稅負(fù)也就意味著,，在老百姓整個(gè)稅負(fù)不增加的情況下,，改革稅負(fù)是有增有減，增減相抵等于不增不減,，基本穩(wěn)定,。
稅收負(fù)擔(dān)多少合適？稅務(wù)總局統(tǒng)計(jì),，2012年中國(guó)的宏觀(guān)稅負(fù)大概占GDP的1/3,，有學(xué)者認(rèn)為達(dá)到40%，還有人認(rèn)為35%左右,，我覺(jué)得33%左右的稅負(fù)應(yīng)該處于合理區(qū)間,。穩(wěn)定稅負(fù)的關(guān)鍵在于稅負(fù)是否用到了民生,，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化,，當(dāng)務(wù)之急是制訂“稅收基本法”。稅收基本法要確定納稅人的權(quán)利,、義務(wù),，以及政府從個(gè)人手中拿到錢(qián)后用到什么地方，這與“透明預(yù)算,、提高效率”緊密結(jié)合在一起,。
要重視完善實(shí)體法。環(huán)境保護(hù)費(fèi)要進(jìn)入到稅里面，社會(huì)保障費(fèi)也要實(shí)現(xiàn)費(fèi)改稅,，清費(fèi)立稅,。原則上通過(guò)7到8年時(shí)間，大概到2020年稅收收入占到整個(gè)財(cái)政收入90%以上,，當(dāng)然費(fèi)不可能完全取消,，但是應(yīng)該大大壓縮。
應(yīng)在公共財(cái)政的框架下實(shí)現(xiàn)稅制的優(yōu)化和稅種的合理配制,。以“營(yíng)改增”為例,，“營(yíng)改增”大概減稅999.9億，有地方減稅,，同時(shí)有的地方就要增一點(diǎn),，這就要從房地產(chǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅方面來(lái)補(bǔ)缺。
必須堅(jiān)持依法治稅,。在依法治稅方面我們做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,，我國(guó)18個(gè)稅種中只有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和車(chē)船稅這3個(gè)通過(guò)人大立法,，其他15個(gè)稅種,，包括增值稅、營(yíng)業(yè)稅,、消費(fèi)稅等主要稅種,，都是國(guó)務(wù)院制定暫行條例開(kāi)征的。這種授權(quán)容易產(chǎn)生腐敗,，政府自己決定收多少,、花多少，這種情況不能再繼續(xù)下去,。我認(rèn)為,，應(yīng)該把稅收立法權(quán)逐步收歸全國(guó)人大，這是稅收法定原則的本質(zhì)要求,。
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中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授 朱大旗 |
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現(xiàn)代財(cái)政是民生財(cái)政公共財(cái)政 |
讀過(guò)《決定》后,，我認(rèn)為現(xiàn)在特別需要解決的是建立現(xiàn)代財(cái)政制度。
什么是現(xiàn)代財(cái)政制度,？在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,，財(cái)政一定是公共財(cái)政，歸根到底要服務(wù)于市場(chǎng)主體和公共需要,。市場(chǎng)主體不管是企業(yè),、家庭還是個(gè)人，最后都?xì)w結(jié)到個(gè)人頭上,。所以,，最大化地實(shí)現(xiàn)個(gè)人和社會(huì)的公共需要應(yīng)該是一切財(cái)稅法制建設(shè)的最根本出發(fā)點(diǎn),。從這個(gè)意義上講，現(xiàn)代財(cái)政一定是民生財(cái)政,、公共財(cái)政,。公共財(cái)政一定需要民主的決策，13億人做決策不太可能,，所以要借助代表決策,，而且這種決策一定要在法制的框架內(nèi)進(jìn)行。因此,，財(cái)政體制改革一定要強(qiáng)化人民代表,、權(quán)力機(jī)構(gòu)在立法建設(shè)以及在執(zhí)法的監(jiān)督當(dāng)中的作用，賦予百姓在財(cái)政預(yù)算方面的參與權(quán),。
我們不光要關(guān)注實(shí)體法立法,，同時(shí)要關(guān)注法治程序建設(shè)，恰恰在這方面,，《決定》涉及比較少,。如果預(yù)算過(guò)程中沒(méi)有人民的參與、立法機(jī)關(guān)的控制,，在稅收財(cái)政的執(zhí)法過(guò)程中不注重納稅人權(quán)利保護(hù)等方面的制度建設(shè),，建立現(xiàn)代財(cái)政制度是不現(xiàn)實(shí)的。預(yù)算公開(kāi)透明不僅僅是收支結(jié)果的公開(kāi),、公布,，還應(yīng)該有動(dòng)態(tài)的公開(kāi)和參與，這也同樣重要,。不對(duì)違法亂紀(jì)行為進(jìn)行相應(yīng)的法律制裁,，要想達(dá)到規(guī)范、透明的財(cái)政預(yù)算制度,、法律制度就不太可能,。
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北京大學(xué)法學(xué)院教授 劉劍文 |
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房地產(chǎn)稅改革是四個(gè)稅種的共同改革 |
雖然《決定》中沒(méi)有談到遺產(chǎn)稅，但是現(xiàn)在老百姓對(duì)遺產(chǎn)稅仍然非常關(guān)心,。上個(gè)月我參加了一個(gè)有韓國(guó),、日本、中國(guó)大陸,、中國(guó)臺(tái)灣學(xué)者參加的東亞遺產(chǎn)稅研討會(huì),，回來(lái)后有很多感受，我在思考中國(guó)要不要有遺產(chǎn)稅,？遺產(chǎn)稅在全世界范圍內(nèi),，也是一個(gè)小稅種,，不到稅收收入的2%,，但卻是國(guó)家和政府調(diào)節(jié)收入分配不公的一個(gè)重要手段,，它的形式意義、象征意義,、政治意義和社會(huì)意義大于法律意義和實(shí)質(zhì)意義,。
我國(guó)當(dāng)前存在收入分配不公問(wèn)題，如果中央提出開(kāi)征遺產(chǎn)稅,，即使不是現(xiàn)在開(kāi)征,，而是五年以后，也會(huì)對(duì)調(diào)節(jié)收入,、緩和高收入者和中低收入者之間的矛盾有幫助,。當(dāng)然，目前征收遺產(chǎn)稅的條件還不成熟,，當(dāng)前的稅制改革重點(diǎn)是在營(yíng)改增,、房產(chǎn)稅、個(gè)稅等領(lǐng)域,，所以,，建議5年以后再開(kāi)始征收。此前社會(huì)上流傳的80萬(wàn)元起征的說(shuō)法是不切實(shí)際的,，遺產(chǎn)稅的起征點(diǎn)至少應(yīng)該在500萬(wàn)元以上,。
最近有媒體認(rèn)為，按照《決定》的規(guī)定,，要修改《房產(chǎn)稅暫行條例》,，這個(gè)觀(guān)點(diǎn)是不完整的�,！稕Q定》講得非常清楚,，關(guān)于房地產(chǎn)稅要加快立法并適時(shí)推進(jìn)改革。修改《房產(chǎn)稅暫行條例》是三年前學(xué)者提出的觀(guān)點(diǎn),，三年以后,，按照《決定》的規(guī)定，是想要制訂“房地產(chǎn)稅法”,，為什么,？在房地產(chǎn)稅里面，涉及房產(chǎn)稅,、城鎮(zhèn)土地使用稅,、土地增值稅和耕地占用稅四大相關(guān)稅種的共同改革�,！稕Q定》里面專(zhuān)門(mén)提出說(shuō)加快房地產(chǎn)稅改革,，增值稅、環(huán)境稅都沒(méi)有提,，為什么這樣,？這是要落實(shí)稅收法定原則,。這一改革應(yīng)是先對(duì)房地產(chǎn)稅立法，而非簡(jiǎn)單修訂現(xiàn)行《房產(chǎn)稅暫行條例》,，解決房產(chǎn)稅開(kāi)征程序正當(dāng)性不足的問(wèn)題,，使推進(jìn)的部門(mén)不再只是財(cái)稅部門(mén)，人大也加入進(jìn)來(lái),。作為一項(xiàng)直接增加普通納稅人負(fù)擔(dān)的稅種,，要在各方達(dá)成共識(shí)后再確定改革方向和步驟，并落地加以實(shí)施,。
中國(guó)政法大學(xué)教授 施正文
落實(shí)稅收法定原則有巨大的意義
《決定》實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)制度創(chuàng)新和突破,。
第一，提出財(cái)政是治理基礎(chǔ)和支柱,，是國(guó)家的制度保障,。這說(shuō)明財(cái)政不僅僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問(wèn)題，而是經(jīng)濟(jì),、政治,、法律乃至影響各種社會(huì)活動(dòng)的基礎(chǔ)。實(shí)質(zhì)上,，財(cái)政最根本的是國(guó)家的制度基礎(chǔ),。理財(cái)就是治國(guó)。因?yàn)樨?cái)政的主導(dǎo)者是國(guó)家,、政府,。
既然財(cái)政是國(guó)家治理基礎(chǔ)，那么財(cái)政改革的目標(biāo)就是建立現(xiàn)代財(cái)政制度�,，F(xiàn)代財(cái)政制度絕不是一般口號(hào),，它應(yīng)包括三方面：第一，符合財(cái)政制度建設(shè)客觀(guān)規(guī)律,，它是實(shí)現(xiàn)財(cái)政科學(xué)化的保障,。第二，要有利于建立法制財(cái)政,。第三,，要有利于提高財(cái)政制度的國(guó)際化和國(guó)際接軌。
《決定》關(guān)于財(cái)稅改革有三方面內(nèi)容,。第一是保證收入,、支出管理，管理就是預(yù)算制度,。這里提出的原則,，第一預(yù)算實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算。第二要透明，它強(qiáng)調(diào)的透明不是簡(jiǎn)單的公開(kāi),，要做到透明,，必然公開(kāi)要詳細(xì)，必然公眾要參與進(jìn)來(lái),，必然人大要監(jiān)督,，另外還要起主導(dǎo)作用,。
第二,，關(guān)于稅收制度的改革�,！稕Q定》首次提出落實(shí)稅收法定原則,，這是我國(guó)第一次提出“法定原則”，它會(huì)對(duì)我國(guó)法律立項(xiàng)有巨大的推動(dòng)作用,。
按照《決定》的精神,，宏觀(guān)稅負(fù)穩(wěn)定不能認(rèn)為狹義的稅負(fù)要保持穩(wěn)定，狹義的稅費(fèi)可以增加,，只要整體保持穩(wěn)定就可以,。
我認(rèn)為，具體稅種來(lái)說(shuō),，直接稅要提升,，地方稅要減少。另外,，未來(lái)房地產(chǎn)稅改革將從行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)到立法主導(dǎo),，從封閉轉(zhuǎn)到公開(kāi)透明，從行政管控轉(zhuǎn)到民主公開(kāi),，未來(lái)稅收立法要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的先制定條例然后再上升到法律的方式,。關(guān)于消費(fèi)稅，應(yīng)適當(dāng)增加一些消費(fèi)稅,，包括可以考慮將車(chē)輛購(gòu)置稅并到消費(fèi)稅里面,。此外，還要加快房地產(chǎn)稅的改革,。
中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng) 俞光遠(yuǎn)
及時(shí)制定中央財(cái)政與地方財(cái)政關(guān)系法
目前收入分配存在三大問(wèn)題,，第一是宏觀(guān)收入格局不合理，第二是收入分配差距逐步擴(kuò)大,，第三是收入分配秩序混亂,。
具體到財(cái)政方面，要圍繞收入分配進(jìn)行法制的創(chuàng)新,，包括幾個(gè)重點(diǎn)：
第一,，及時(shí)制定中央財(cái)政與地方財(cái)政關(guān)系法，理順和規(guī)范財(cái)政的關(guān)系,。三中全會(huì)提出建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度,，發(fā)揮中央和地方二者的積極性,，它的核心是理順政府間財(cái)政分配關(guān)系，合理調(diào)節(jié)各級(jí)政府之間的財(cái)力分配,，構(gòu)建中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的體制,。所以，必須要制定中央和地方的財(cái)政關(guān)系法,。中央和地方關(guān)系應(yīng)該有法律依據(jù),，明確怎么收，怎么轉(zhuǎn)移支付,。制定中央與地方關(guān)系法是要按照財(cái)權(quán),、事權(quán)劃分、劃清中央和地方的事權(quán)和財(cái)政收入范圍,。按照收益原則,、公平與效率兼顧的原則，哪些是中央承擔(dān)的責(zé)任,，哪些是中央承辦,、地方協(xié)辦的事，在此基礎(chǔ)上明確各地政府的管理權(quán)限,，還有發(fā)展的權(quán)限,。按照財(cái)權(quán)、財(cái)力和事權(quán)相結(jié)合的原則,，保證各級(jí)政府正常履行相應(yīng)的職能和提供公共服務(wù)的基本需要,。
第二，促進(jìn)財(cái)政公共服務(wù)一體化,�,！稕Q定》指出完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，而現(xiàn)在的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范,，也沒(méi)有制定法律,，缺乏規(guī)范化和法律化，所以必須要抓緊制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)法律,。通過(guò)規(guī)范化,、法律化，測(cè)算出標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出之間的差距,。在此基礎(chǔ)上制定規(guī)范化,、法制化的統(tǒng)一制度，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的一體化,。逐步擴(kuò)大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模,，特別是一般性轉(zhuǎn)移支付比例。我們要公平收入分配，縮小收入分配差距,，改進(jìn)預(yù)算管理制度,。修改預(yù)算法要正確處理公平與效率的關(guān)系，在分配中注意公平,。稅收方面,，要通過(guò)法律的制定和修訂，促進(jìn)社會(huì)公平收益,，使全國(guó)人民共享改革的成果,。