十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》高度強(qiáng)調(diào)財(cái)稅體制的重要性,，提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”,、“科學(xué)的財(cái)稅體制是促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”,、“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”,、“落實(shí)稅收法定原則”。同時(shí),，《決定》強(qiáng)調(diào)要“改革收入分配制度,，促進(jìn)共同富裕”,。
23日,，在中國財(cái)稅法學(xué)研究會主辦、北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心承辦的“國家治理現(xiàn)代化與深化財(cái)稅體制改革”座談會上,，來自財(cái)稅法方面的專家就國家治理現(xiàn)代化與財(cái)政的關(guān)系,、財(cái)稅體制改革的方向以及財(cái)稅如何促進(jìn)公平分配等闡述了各自的觀點(diǎn)。
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中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授 賈紹華 |
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稅收立法權(quán)應(yīng)逐步收歸全國人大 |
《決定》對法制中國建設(shè)做了部署,，這個(gè)部署主要體現(xiàn)在“穩(wěn)定稅負(fù)”這四個(gè)字,。
稅負(fù)通常指宏觀稅負(fù)，即一個(gè)國家在一定期間內(nèi)稅收收入占當(dāng)期GDP的比重，是反映一個(gè)國家稅收的總體負(fù)擔(dān)水平的重要指標(biāo),。穩(wěn)定稅負(fù)主要解決兩個(gè)問題,。首先，國家從國民財(cái)富中拿多少錢合適,。其次,，國家從老百姓手中拿了這么多錢怎么用，老百姓能不能承受,？過去一講污染開征環(huán)境稅,，房價(jià)漲了開征房產(chǎn)稅，老百姓擔(dān)心最終全部轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者頭上,。穩(wěn)定稅負(fù)也就意味著,，在老百姓整個(gè)稅負(fù)不增加的情況下，改革稅負(fù)是有增有減,，增減相抵等于不增不減,，基本穩(wěn)定。
稅收負(fù)擔(dān)多少合適,？稅務(wù)總局統(tǒng)計(jì),，2012年中國的宏觀稅負(fù)大概占GDP的1/3，有學(xué)者認(rèn)為達(dá)到40%,，還有人認(rèn)為35%左右,，我覺得33%左右的稅負(fù)應(yīng)該處于合理區(qū)間。穩(wěn)定稅負(fù)的關(guān)鍵在于稅負(fù)是否用到了民生,，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化,，當(dāng)務(wù)之急是制訂“稅收基本法”。稅收基本法要確定納稅人的權(quán)利,、義務(wù),，以及政府從個(gè)人手中拿到錢后用到什么地方，這與“透明預(yù)算,、提高效率”緊密結(jié)合在一起,。
要重視完善實(shí)體法。環(huán)境保護(hù)費(fèi)要進(jìn)入到稅里面,，社會保障費(fèi)也要實(shí)現(xiàn)費(fèi)改稅,，清費(fèi)立稅。原則上通過7到8年時(shí)間,，大概到2020年稅收收入占到整個(gè)財(cái)政收入90%以上,，當(dāng)然費(fèi)不可能完全取消，但是應(yīng)該大大壓縮,。
應(yīng)在公共財(cái)政的框架下實(shí)現(xiàn)稅制的優(yōu)化和稅種的合理配制,。以“營改增”為例,，“營改增”大概減稅999.9億，有地方減稅,，同時(shí)有的地方就要增一點(diǎn),，這就要從房地產(chǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅方面來補(bǔ)缺。
必須堅(jiān)持依法治稅,。在依法治稅方面我們做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,，我國18個(gè)稅種中只有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅這3個(gè)通過人大立法,，其他15個(gè)稅種,，包括增值稅、營業(yè)稅,、消費(fèi)稅等主要稅種,，都是國務(wù)院制定暫行條例開征的,。這種授權(quán)容易產(chǎn)生腐敗,，政府自己決定收多少、花多少,，這種情況不能再繼續(xù)下去,。我認(rèn)為，應(yīng)該把稅收立法權(quán)逐步收歸全國人大,，這是稅收法定原則的本質(zhì)要求,。
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中國人民大學(xué)法學(xué)院教授 朱大旗 |
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現(xiàn)代財(cái)政是民生財(cái)政公共財(cái)政 |
讀過《決定》后，我認(rèn)為現(xiàn)在特別需要解決的是建立現(xiàn)代財(cái)政制度,。
什么是現(xiàn)代財(cái)政制度,？在市場經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政一定是公共財(cái)政,，歸根到底要服務(wù)于市場主體和公共需要,。市場主體不管是企業(yè)、家庭還是個(gè)人,，最后都?xì)w結(jié)到個(gè)人頭上,。所以，最大化地實(shí)現(xiàn)個(gè)人和社會的公共需要應(yīng)該是一切財(cái)稅法制建設(shè)的最根本出發(fā)點(diǎn),。從這個(gè)意義上講,，現(xiàn)代財(cái)政一定是民生財(cái)政、公共財(cái)政,。公共財(cái)政一定需要民主的決策,，13億人做決策不太可能，所以要借助代表決策,，而且這種決策一定要在法制的框架內(nèi)進(jìn)行,。因此，財(cái)政體制改革一定要強(qiáng)化人民代表、權(quán)力機(jī)構(gòu)在立法建設(shè)以及在執(zhí)法的監(jiān)督當(dāng)中的作用,，賦予百姓在財(cái)政預(yù)算方面的參與權(quán),。
我們不光要關(guān)注實(shí)體法立法，同時(shí)要關(guān)注法治程序建設(shè),，恰恰在這方面,，《決定》涉及比較少。如果預(yù)算過程中沒有人民的參與,、立法機(jī)關(guān)的控制,，在稅收財(cái)政的執(zhí)法過程中不注重納稅人權(quán)利保護(hù)等方面的制度建設(shè)，建立現(xiàn)代財(cái)政制度是不現(xiàn)實(shí)的,。預(yù)算公開透明不僅僅是收支結(jié)果的公開,、公布，還應(yīng)該有動態(tài)的公開和參與,，這也同樣重要,。不對違法亂紀(jì)行為進(jìn)行相應(yīng)的法律制裁，要想達(dá)到規(guī)范,、透明的財(cái)政預(yù)算制度,、法律制度就不太可能。
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北京大學(xué)法學(xué)院教授 劉劍文 |
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房地產(chǎn)稅改革是四個(gè)稅種的共同改革 |
雖然《決定》中沒有談到遺產(chǎn)稅,，但是現(xiàn)在老百姓對遺產(chǎn)稅仍然非常關(guān)心,。上個(gè)月我參加了一個(gè)有韓國、日本,、中國大陸,、中國臺灣學(xué)者參加的東亞遺產(chǎn)稅研討會，回來后有很多感受,，我在思考中國要不要有遺產(chǎn)稅,？遺產(chǎn)稅在全世界范圍內(nèi)，也是一個(gè)小稅種,，不到稅收收入的2%,，但卻是國家和政府調(diào)節(jié)收入分配不公的一個(gè)重要手段，它的形式意義,、象征意義,、政治意義和社會意義大于法律意義和實(shí)質(zhì)意義。
我國當(dāng)前存在收入分配不公問題,，如果中央提出開征遺產(chǎn)稅,，即使不是現(xiàn)在開征，而是五年以后,，也會對調(diào)節(jié)收入,、緩和高收入者和中低收入者之間的矛盾有幫助,。當(dāng)然，目前征收遺產(chǎn)稅的條件還不成熟,，當(dāng)前的稅制改革重點(diǎn)是在營改增,、房產(chǎn)稅、個(gè)稅等領(lǐng)域,，所以,，建議5年以后再開始征收。此前社會上流傳的80萬元起征的說法是不切實(shí)際的,，遺產(chǎn)稅的起征點(diǎn)至少應(yīng)該在500萬元以上,。
最近有媒體認(rèn)為，按照《決定》的規(guī)定,，要修改《房產(chǎn)稅暫行條例》,，這個(gè)觀點(diǎn)是不完整的�,！稕Q定》講得非常清楚,，關(guān)于房地產(chǎn)稅要加快立法并適時(shí)推進(jìn)改革。修改《房產(chǎn)稅暫行條例》是三年前學(xué)者提出的觀點(diǎn),，三年以后,，按照《決定》的規(guī)定,，是想要制訂“房地產(chǎn)稅法”,，為什么？在房地產(chǎn)稅里面,，涉及房產(chǎn)稅,、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅和耕地占用稅四大相關(guān)稅種的共同改革,�,！稕Q定》里面專門提出說加快房地產(chǎn)稅改革，增值稅,、環(huán)境稅都沒有提,，為什么這樣？這是要落實(shí)稅收法定原則,。這一改革應(yīng)是先對房地產(chǎn)稅立法,，而非簡單修訂現(xiàn)行《房產(chǎn)稅暫行條例》，解決房產(chǎn)稅開征程序正當(dāng)性不足的問題,，使推進(jìn)的部門不再只是財(cái)稅部門,，人大也加入進(jìn)來。作為一項(xiàng)直接增加普通納稅人負(fù)擔(dān)的稅種,，要在各方達(dá)成共識后再確定改革方向和步驟,，并落地加以實(shí)施,。
中國政法大學(xué)教授 施正文
落實(shí)稅收法定原則有巨大的意義
《決定》實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)制度創(chuàng)新和突破。
第一,，提出財(cái)政是治理基礎(chǔ)和支柱,，是國家的制度保障。這說明財(cái)政不僅僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問題,，而是經(jīng)濟(jì),、政治、法律乃至影響各種社會活動的基礎(chǔ),。實(shí)質(zhì)上,，財(cái)政最根本的是國家的制度基礎(chǔ)。理財(cái)就是治國,。因?yàn)樨?cái)政的主導(dǎo)者是國家,、政府。
既然財(cái)政是國家治理基礎(chǔ),，那么財(cái)政改革的目標(biāo)就是建立現(xiàn)代財(cái)政制度�,，F(xiàn)代財(cái)政制度絕不是一般口號，它應(yīng)包括三方面：第一,，符合財(cái)政制度建設(shè)客觀規(guī)律,，它是實(shí)現(xiàn)財(cái)政科學(xué)化的保障。第二,，要有利于建立法制財(cái)政,。第三，要有利于提高財(cái)政制度的國際化和國際接軌,。
《決定》關(guān)于財(cái)稅改革有三方面內(nèi)容,。第一是保證收入、支出管理,，管理就是預(yù)算制度,。這里提出的原則，第一預(yù)算實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算,。第二要透明,，它強(qiáng)調(diào)的透明不是簡單的公開，要做到透明,，必然公開要詳細(xì),，必然公眾要參與進(jìn)來，必然人大要監(jiān)督,，另外還要起主導(dǎo)作用,。
第二，關(guān)于稅收制度的改革,�,！稕Q定》首次提出落實(shí)稅收法定原則,，這是我國第一次提出“法定原則”，它會對我國法律立項(xiàng)有巨大的推動作用,。
按照《決定》的精神,，宏觀稅負(fù)穩(wěn)定不能認(rèn)為狹義的稅負(fù)要保持穩(wěn)定，狹義的稅費(fèi)可以增加,，只要整體保持穩(wěn)定就可以,。
我認(rèn)為，具體稅種來說,，直接稅要提升,，地方稅要減少。另外,，未來房地產(chǎn)稅改革將從行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)到立法主導(dǎo),，從封閉轉(zhuǎn)到公開透明，從行政管控轉(zhuǎn)到民主公開,，未來稅收立法要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的先制定條例然后再上升到法律的方式,。關(guān)于消費(fèi)稅，應(yīng)適當(dāng)增加一些消費(fèi)稅,，包括可以考慮將車輛購置稅并到消費(fèi)稅里面,。此外，還要加快房地產(chǎn)稅的改革,。
中國財(cái)稅法學(xué)研究會副會長 俞光遠(yuǎn)
及時(shí)制定中央財(cái)政與地方財(cái)政關(guān)系法
目前收入分配存在三大問題,，第一是宏觀收入格局不合理，第二是收入分配差距逐步擴(kuò)大,，第三是收入分配秩序混亂,。
具體到財(cái)政方面,，要圍繞收入分配進(jìn)行法制的創(chuàng)新,，包括幾個(gè)重點(diǎn)：
第一，及時(shí)制定中央財(cái)政與地方財(cái)政關(guān)系法,，理順和規(guī)范財(cái)政的關(guān)系,。三中全會提出建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，發(fā)揮中央和地方二者的積極性,，它的核心是理順政府間財(cái)政分配關(guān)系,，合理調(diào)節(jié)各級政府之間的財(cái)力分配，構(gòu)建中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的體制,。所以,，必須要制定中央和地方的財(cái)政關(guān)系法。中央和地方關(guān)系應(yīng)該有法律依據(jù),，明確怎么收,，怎么轉(zhuǎn)移支付,。制定中央與地方關(guān)系法是要按照財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分,、劃清中央和地方的事權(quán)和財(cái)政收入范圍,。按照收益原則、公平與效率兼顧的原則,，哪些是中央承擔(dān)的責(zé)任,，哪些是中央承辦、地方協(xié)辦的事,，在此基礎(chǔ)上明確各地政府的管理權(quán)限,，還有發(fā)展的權(quán)限。按照財(cái)權(quán),、財(cái)力和事權(quán)相結(jié)合的原則,，保證各級政府正常履行相應(yīng)的職能和提供公共服務(wù)的基本需要。
第二,，促進(jìn)財(cái)政公共服務(wù)一體化,。《決定》指出完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制,，而現(xiàn)在的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范,，也沒有制定法律，缺乏規(guī)范化和法律化,，所以必須要抓緊制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)法律,。通過規(guī)范化、法律化,，測算出標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出之間的差距,。在此基礎(chǔ)上制定規(guī)范化、法制化的統(tǒng)一制度,，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的一體化,。逐步擴(kuò)大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，特別是一般性轉(zhuǎn)移支付比例,。我們要公平收入分配,，縮小收入分配差距，改進(jìn)預(yù)算管理制度,。修改預(yù)算法要正確處理公平與效率的關(guān)系,，在分配中注意公平。稅收方面,，要通過法律的制定和修訂,，促進(jìn)社會公平收益，使全國人民共享改革的成果,。