三中全會公報和決定將財政提到國家治理的高度,。在重構(gòu)中央地方關(guān)系以轉(zhuǎn)變政府職能方面,，此前社會和學(xué)界呼吁最多的是“中央向地方下放財權(quán)或給與更多財力”、“改變財權(quán)事權(quán)不匹配”的改革計劃并沒有提出，取而代之的是提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”,。這一提法超出了各界預(yù)期，而且與十八大報告中提出的“健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制”也有差異,。但是,，正是這一差異，反映了國家未來財政體制改革的新思路和新動向,。
改革開放以來,，我國歷次財政體制改革的核心就是財政分權(quán)和集權(quán)，關(guān)注的是財政收入在中央和地方的劃分,，以及中央和地方政府職能是否與這種分權(quán)相匹配,，即財權(quán)和事權(quán)是否匹配。近年來為各界普遍詬病的一個問題就是,，中央和地方財權(quán)事權(quán)不對等,。1994年分稅制改革以來，地方政府財政收入占全國財政收入的比重從分稅制改革前的70%左右急劇下降到改革后的50%,，但是基礎(chǔ)教育,、社會保障(養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險等),、住房保障和交通等公共服務(wù)設(shè)施等占大頭的“事權(quán)”卻由地方政府來承擔(dān),。
由此造成的結(jié)果就是，地方政府不得不在分稅制框架外尋求補(bǔ)充性的財政收入,，即土地財政(也包括少量收費名目),。2004年“8.31大限”(經(jīng)營性用地由無償和協(xié)議出讓改為“招拍掛”)之前，土地財政的表現(xiàn)形式就是以工業(yè)園區(qū)建設(shè)來招商引資,，以低廉甚至無償?shù)耐恋貋砦鈦硗顿Y,，來增加地方財政收入;2004年以后，除繼續(xù)維持上述土地財政模式外,，借助2003年“18號文”確立房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)地位所推動的住房市場化發(fā)展大趨勢,，土地財政的新模式就轉(zhuǎn)換為直接的土地市場化出讓金。2002年以來,，土地出讓金收入由2400億上升至2011年的3.1萬億,，占地方本級財政收入的比重從2002年的28%上升至65%。
但是,，僅僅將財權(quán)分配和事權(quán)分配的簡單對比,，忽略了在框定政府職能的前提下界定和約束支出是無法適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)所要求的財政制度的。就像一個不聽話的小孩,，如果不弄清楚“學(xué)習(xí)”方面的開支有哪些內(nèi)容,，他會將買零食、打游戲等方面的支出也統(tǒng)統(tǒng)放在“學(xué)習(xí)”所需支出范圍內(nèi)，并營造一個“學(xué)習(xí)”支出不斷增加的情景,，“學(xué)習(xí)”經(jīng)費和“學(xué)習(xí)”支出不匹配的狀況就永遠(yuǎn)不能夠糾正,。
這便是目前我國財政體制改革面臨的棘手問題。事實上,，即使不考慮預(yù)算外的支出,，分稅制改革前后，地方政府的支出都占到了全部財政支出的70%左右,，地方政府本級收入減少部分空出來的就是中央對于地方的轉(zhuǎn)移支付,。中央對地方轉(zhuǎn)移支付由2007年的1.4萬億元增加到2012年的4.03萬億元，年均增長27.1%,，占地方本級財政收入的比例從2007年的59%增長到2012年的66%,，成為彌補(bǔ)地方財政收入的大頭。
再看地方財政支出情況,，長期以來,，地方財政支出呈現(xiàn)“重資本性支出、輕公共服務(wù)和人力資本投入”的結(jié)構(gòu)性偏向,，基本建設(shè)支出,、行政管理費支出合計占比超過40%，超過教育和社會保障支出的占比,。相比較,，美國地方政府財政支出結(jié)構(gòu)中教育支出占45%，公共福利占34%,，兩項合計共占支出結(jié)構(gòu)的78%,，而行政支出僅占5%。從這個角度來講,，我國地方政府的財政沒有改變計劃經(jīng)濟(jì)時期“建設(shè)財政”的定位,，距離現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)要求的“公共財政”相去甚遠(yuǎn)。從投資看,，我國政府投資的比重并不高，但若將國有企業(yè)投資算上,，則我國大部分投資都與政府相關(guān),。即使到了本世紀(jì)，我國政府直接和通過國有企業(yè)間接進(jìn)行的投資依然占到全部投資的近一半,。這其中,，地方政府投資占比從2002年的80%上升到2011年的93%，而美國政府包括和不包括軍費的投資都只有全部投資的14%~18%,。
而且,，在政府全口徑收入中，除了能夠統(tǒng)籌的政府公共預(yù)算內(nèi)收入外，不能統(tǒng)籌的政府性基金,、社保和國資預(yù)算等三項均具有明顯的部門或地方色彩,，透明度非常差。支出結(jié)構(gòu)也能說明這一點,，不明不白的“其它支出”一直占據(jù)地方政府財政支出40%以上的份額,，這其中具體包含哪些內(nèi)容誰也弄不清楚。財政支出之混亂和“永不滿足”,，一方面緣于政府“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”職能與“公共服務(wù)”職能的重疊,，偏離了政府公共財政職能的定位;另一方面，政府對于經(jīng)濟(jì)的全面干預(yù)所造成的效率低下和負(fù)擔(dān),，又進(jìn)一步加劇了后續(xù)政府財政支出的剛性增長,，突出的就是對于企業(yè)的財政貼息、企業(yè)債務(wù)擔(dān)保下的隱性負(fù)債及隨后的剛性兌付等,。此外,，政府財政支出的不透明也是腐敗問題產(chǎn)生的源頭之一，加劇了支出的剛性增長,。
另外,，由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)型職能沒有卸掉，公共財政職能還不明確,，在自身債務(wù)承擔(dān)和償還責(zé)任不匹配,、舉債主體地位不具備(地方政府發(fā)債一般由中央政府代理)的情況下，地方政府財政支出端的混亂,，誘發(fā)了嚴(yán)重的債務(wù)過度承擔(dān)道德風(fēng)險,。據(jù)國家審計署統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，中國各地方政府在2010年的債務(wù)總額為10.7萬億元,，僅僅過去了3年,，借2009年擴(kuò)大內(nèi)需之名，目前地方政府的債務(wù)總額已經(jīng)在15萬億-20萬億之間,，增幅大約在50%-100%,，大多數(shù)用在了重復(fù)產(chǎn)能建設(shè)、基建投資等方面,，造成了不可小覷的債務(wù)危機(jī),。以鄂爾多斯為例，2012年該市810億元的財政收入與杭州市同期財政收入差不多,，但在人口上僅為杭州市的1/3,，居然承擔(dān)了3000億元的債務(wù)，財政投入大多數(shù)用在了不切實際,、沒有稅收回報的城市建設(shè)上,。
因此，新一輪的財政制度改革應(yīng)該關(guān)注的焦點不是財政收入的重新分配，而是支出領(lǐng)域的財政分權(quán),。而支出領(lǐng)域的財政分權(quán)關(guān)鍵是要定位好地方政府的職能,，卸掉其經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能，回歸“公共財政”職能,。為此,，三中全會《決定》提出，財政預(yù)算審核的重點由平衡狀態(tài),、赤字規(guī)模向支出預(yù)算,，用意就在于此。當(dāng)務(wù)之急,，一方面是要將預(yù)算外的收入全部納入預(yù)算內(nèi)管理;另一方面,，作為立法機(jī)構(gòu)的各級人民代表大會要對同級政府所有政府性支出行為實施立法控制，并接受全體社會成員的監(jiān)督;另外,，還要改變上下級考核體系,，在測算本地公共服務(wù)需求規(guī)模的基礎(chǔ)上，將政府公共財政職能量化,，對每年用在教育,、醫(yī)療、社保等方面的支出實施剛性考核,。