十八屆三中全會(huì)公報(bào)將“穩(wěn)定稅負(fù)”作為我國(guó)未來完善稅收制度的改革要點(diǎn)，是個(gè)出乎市場(chǎng)意料之外的新提法,、新思路,。何為“穩(wěn)定稅負(fù)”?我們?cè)撊绾卫斫?
從字面上看，“穩(wěn)定稅負(fù)”就是政府不給企業(yè)和老百姓加稅,，但也不會(huì)減稅,，從宏觀上看，就是維持現(xiàn)有的宏觀稅負(fù)不變,，既不提高也不降低,。這與我們這些年來一直在倡導(dǎo)的“結(jié)構(gòu)性減稅”大方向似有不同。
從2004年開始,，我國(guó)的稅制改革就把“減稅”提上了議程,，特別是在2008年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上首次提出了“結(jié)構(gòu)性減稅”，并將之視為優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新戰(zhàn)略,。“結(jié)構(gòu)性減稅”政策的真正內(nèi)涵包括兩方面：一是雖然有“減”有“增”,，但落腳點(diǎn)在“減”,，意在從總量上削減稅負(fù)水平。也就是說,，“結(jié)構(gòu)性減稅”有別于稅負(fù)水平維持不變的有增有減的稅制結(jié)構(gòu)性調(diào)整,，其追求的目標(biāo)應(yīng)該是納稅人實(shí)質(zhì)稅負(fù)水平的適當(dāng)下降;二是“減”和“增”的方向有所選擇，對(duì)凡創(chuàng)新型,、集約型的研發(fā)生產(chǎn)和消費(fèi)行為減稅,，對(duì)粗放型、資源消耗型,、環(huán)境破壞型的生產(chǎn)行為增稅,。總的來說,，減稅或者增稅都要符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)整體升級(jí)的大方向,。而“穩(wěn)定稅負(fù)”,，維持稅負(fù)不變，顯然不是“結(jié)構(gòu)性減稅”的真實(shí)內(nèi)涵,。
迄今,，學(xué)界和市場(chǎng)一直認(rèn)為全面減稅既符合“充分利用稅收政策調(diào)整我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的政策目的，也符合凱恩斯“逆經(jīng)濟(jì)周期”的需求刺激理論,，理應(yīng)是今后一段時(shí)期促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升的有效手段,。2004年時(shí)，我國(guó)稅收收入為2.57萬億,，小口徑宏觀稅負(fù)(稅收收入/GDP)為16.1%,，2012年全國(guó)稅收收入完成11.07萬億，是2004年的4倍還多,，宏觀稅負(fù)更是上升到了21.3%,。如果以國(guó)際上通行的大口徑計(jì)算(政府所有收入占GDP比重)，2012年我國(guó)宏觀稅負(fù)估計(jì)則已達(dá)35%左右,，放到世界范圍內(nèi)看,，這一比例也不低了。時(shí)至今日,，中國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力,，全面減稅早已是市場(chǎng)對(duì)十八屆三中全會(huì)的美好預(yù)期，“穩(wěn)定稅負(fù)”的新提法無疑與此是有距離的,。
我們認(rèn)為,，之所以會(huì)出現(xiàn)這種狀況，原因恐怕是政府的支出一直在上升,。2012年全國(guó)公共財(cái)政支出增長(zhǎng)15.1%,，其中地方財(cái)政支出增長(zhǎng)15.3%，增幅雖低于前些年一直持續(xù)的近20%的增長(zhǎng),，但也遠(yuǎn)超12%左右的財(cái)政收入增幅,。今年的財(cái)政收支情況更不容樂觀，前三季度全國(guó)實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入9.84萬億,，同比增長(zhǎng)8.6%，預(yù)計(jì)今后若干年個(gè)位數(shù)的財(cái)政收入增長(zhǎng)將會(huì)成為常態(tài),。而支出方面,，今年前三季度支出同比增長(zhǎng)8.8%，全年財(cái)政赤字預(yù)計(jì)會(huì)超過1.2萬,。減稅的同時(shí)卻在增支,，帶來的后果只能有三個(gè)：一是政府赤字增加，未來的還債壓力加大;二是地方政府隱形債務(wù)增加,，“舊債未去新債又來”;
三是“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”,， 稅收收入下降,，地方政府就難免會(huì)打非稅收入和土地財(cái)政的主意。
減稅和減支是硬幣的兩面,，減稅必先減支,，而如今中央要“穩(wěn)定稅負(fù)”，說明政府從總量上削減財(cái)政支出的意愿并不強(qiáng),。
維持當(dāng)前稅負(fù)不變,，政府當(dāng)然要考慮多種情況。第一,，“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”,，以及“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”需要政府大幅增加醫(yī)療、教育,、養(yǎng)老及其他社會(huì)公共福利支出,。中國(guó)現(xiàn)有13億人參加醫(yī)保，8億人參加養(yǎng)老保險(xiǎn),，如果再考慮由“保障全覆蓋”到“保障質(zhì)量的全面提高”,，沒有稅收收入的保障哪里行得通?而且，政府的公共福利支出屬于剛性支出,，增加容易減下來難,。第二，有研究估計(jì),，現(xiàn)有的中央和地方兩級(jí)政府債務(wù)合計(jì)有將近30萬億,，這是懸在各地方政府頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”。要想盡快償債,，要么依賴稅收,，要么依賴土地財(cái)政，眼下,，城鄉(xiāng)建設(shè)一體化已使土地財(cái)政受限,，假如稅收收入再?zèng)]有保障，則政府債務(wù)違約的連鎖后果不堪設(shè)想,。第三,，從2015年開始，我國(guó)將加速步入老齡化社會(huì),。如果考慮未來不可逆轉(zhuǎn)的人口老齡化趨勢(shì),，即使政府有決心減稅，恐怕也只能是短期或中期內(nèi)刺激中國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的救濟(jì)性政策,。也就是說,，減稅不容易，短期內(nèi)如此,，長(zhǎng)期來看可能更是如此,。從這個(gè)意義上講,，“穩(wěn)定稅負(fù)”可能是政府著眼于當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的折中選擇。
明白了這些,，我們?cè)倩剡^頭來看上海自貿(mào)區(qū)的稅收優(yōu)惠政策,，自然就會(huì)豁然開朗。依據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn),，國(guó)際自由貿(mào)易園區(qū)普遍采用具有競(jìng)爭(zhēng)力的特殊稅收優(yōu)惠,，比如實(shí)施比區(qū)域外更低的稅率，或者在重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤└觾?yōu)惠的稅率,。為此,，上海市政府曾向國(guó)家要政策，即自貿(mào)區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅,，但最終被否決,。脈絡(luò)很清楚，“穩(wěn)定稅負(fù)”,，不僅在全國(guó)如此,，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)也是如此。(作者趙曉系北京科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授;陳金保系經(jīng)濟(jì)學(xué)博士)