十八屆三中全會公報將“穩(wěn)定稅負”作為我國未來完善稅收制度的改革要點,，是個出乎市場意料之外的新提法,、新思路。何為“穩(wěn)定稅負”?我們該如何理解?
從字面上看,，“穩(wěn)定稅負”就是政府不給企業(yè)和老百姓加稅,，但也不會減稅，從宏觀上看，就是維持現(xiàn)有的宏觀稅負不變,，既不提高也不降低,。這與我們這些年來一直在倡導的“結構性減稅”大方向似有不同。
從2004年開始,，我國的稅制改革就把“減稅”提上了議程,，特別是在2008年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議上首次提出了“結構性減稅”，并將之視為優(yōu)化稅制結構,、服務于經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的新戰(zhàn)略,。“結構性減稅”政策的真正內(nèi)涵包括兩方面：一是雖然有“減”有“增”,，但落腳點在“減”,，意在從總量上削減稅負水平。也就是說,，“結構性減稅”有別于稅負水平維持不變的有增有減的稅制結構性調整,，其追求的目標應該是納稅人實質稅負水平的適當下降;二是“減”和“增”的方向有所選擇，對凡創(chuàng)新型,、集約型的研發(fā)生產(chǎn)和消費行為減稅,，對粗放型、資源消耗型,、環(huán)境破壞型的生產(chǎn)行為增稅,。總的來說,，減稅或者增稅都要符合中國經(jīng)濟結構整體升級的大方向,。而“穩(wěn)定稅負”，維持稅負不變,，顯然不是“結構性減稅”的真實內(nèi)涵,。
迄今，學界和市場一直認為全面減稅既符合“充分利用稅收政策調整我國經(jīng)濟結構”的政策目的,，也符合凱恩斯“逆經(jīng)濟周期”的需求刺激理論,，理應是今后一段時期促進中國經(jīng)濟企穩(wěn)回升的有效手段。2004年時,，我國稅收收入為2.57萬億,，小口徑宏觀稅負(稅收收入/GDP)為16.1%，2012年全國稅收收入完成11.07萬億,，是2004年的4倍還多,，宏觀稅負更是上升到了21.3%。如果以國際上通行的大口徑計算(政府所有收入占GDP比重),，2012年我國宏觀稅負估計則已達35%左右,，放到世界范圍內(nèi)看,，這一比例也不低了。時至今日,，中國經(jīng)濟復蘇乏力,，全面減稅早已是市場對十八屆三中全會的美好預期,，“穩(wěn)定稅負”的新提法無疑與此是有距離的,。
我們認為，之所以會出現(xiàn)這種狀況,，原因恐怕是政府的支出一直在上升,。2012年全國公共財政支出增長15.1%，其中地方財政支出增長15.3%,，增幅雖低于前些年一直持續(xù)的近20%的增長,，但也遠超12%左右的財政收入增幅。今年的財政收支情況更不容樂觀,，前三季度全國實現(xiàn)財政收入9.84萬億,，同比增長8.6%，預計今后若干年個位數(shù)的財政收入增長將會成為常態(tài),。而支出方面,，今年前三季度支出同比增長8.8%，全年財政赤字預計會超過1.2萬,。減稅的同時卻在增支,，帶來的后果只能有三個：一是政府赤字增加，未來的還債壓力加大;二是地方政府隱形債務增加,，“舊債未去新債又來”;
三是“堤內(nèi)損失堤外補”,， 稅收收入下降，地方政府就難免會打非稅收入和土地財政的主意,。
減稅和減支是硬幣的兩面,，減稅必先減支，而如今中央要“穩(wěn)定稅負”,，說明政府從總量上削減財政支出的意愿并不強,。
維持當前稅負不變，政府當然要考慮多種情況,。第一,，“推進基本公共服務均等化”，以及“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”需要政府大幅增加醫(yī)療,、教育,、養(yǎng)老及其他社會公共福利支出。中國現(xiàn)有13億人參加醫(yī)保,，8億人參加養(yǎng)老保險,，如果再考慮由“保障全覆蓋”到“保障質量的全面提高”,，沒有稅收收入的保障哪里行得通?而且，政府的公共福利支出屬于剛性支出,，增加容易減下來難,。第二，有研究估計,，現(xiàn)有的中央和地方兩級政府債務合計有將近30萬億,，這是懸在各地方政府頭上的“達摩克利斯之劍”。要想盡快償債,，要么依賴稅收,，要么依賴土地財政，眼下,，城鄉(xiāng)建設一體化已使土地財政受限,，假如稅收收入再沒有保障，則政府債務違約的連鎖后果不堪設想,。第三,，從2015年開始，我國將加速步入老齡化社會,。如果考慮未來不可逆轉的人口老齡化趨勢,，即使政府有決心減稅，恐怕也只能是短期或中期內(nèi)刺激中國經(jīng)濟復蘇和產(chǎn)業(yè)轉型的救濟性政策,。也就是說,，減稅不容易，短期內(nèi)如此,，長期來看可能更是如此,。從這個意義上講，“穩(wěn)定稅負”可能是政府著眼于當前和長遠的折中選擇,。
明白了這些,，我們再回過頭來看上海自貿(mào)區(qū)的稅收優(yōu)惠政策，自然就會豁然開朗,。依據(jù)國際經(jīng)驗,，國際自由貿(mào)易園區(qū)普遍采用具有競爭力的特殊稅收優(yōu)惠，比如實施比區(qū)域外更低的稅率,，或者在重點領域實施更加優(yōu)惠的稅率,。為此，上海市政府曾向國家要政策,，即自貿(mào)區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅,，但最終被否決。脈絡很清楚,，“穩(wěn)定稅負”,，不僅在全國如此,，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)也是如此。(作者趙曉系北京科技大學經(jīng)濟管理學院教授;陳金保系經(jīng)濟學博士)