十八屆三中全會公報(bào)將“穩(wěn)定稅負(fù)”作為我國未來完善稅收制度的改革要點(diǎn)，是個出乎市場意料之外的新提法,、新思路,。何為“穩(wěn)定稅負(fù)”?我們該如何理解?
從字面上看，“穩(wěn)定稅負(fù)”就是政府不給企業(yè)和老百姓加稅,，但也不會減稅,，從宏觀上看，就是維持現(xiàn)有的宏觀稅負(fù)不變,，既不提高也不降低,。這與我們這些年來一直在倡導(dǎo)的“結(jié)構(gòu)性減稅”大方向似有不同,。
從2004年開始，我國的稅制改革就把“減稅”提上了議程,，特別是在2008年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上首次提出了“結(jié)構(gòu)性減稅”,，并將之視為優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新戰(zhàn)略,�,！敖Y(jié)構(gòu)性減稅”政策的真正內(nèi)涵包括兩方面：一是雖然有“減”有“增”，但落腳點(diǎn)在“減”,，意在從總量上削減稅負(fù)水平,。也就是說，“結(jié)構(gòu)性減稅”有別于稅負(fù)水平維持不變的有增有減的稅制結(jié)構(gòu)性調(diào)整,，其追求的目標(biāo)應(yīng)該是納稅人實(shí)質(zhì)稅負(fù)水平的適當(dāng)下降;二是“減”和“增”的方向有所選擇，對凡創(chuàng)新型,、集約型的研發(fā)生產(chǎn)和消費(fèi)行為減稅,，對粗放型、資源消耗型,、環(huán)境破壞型的生產(chǎn)行為增稅,。總的來說,，減稅或者增稅都要符合中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)整體升級的大方向,。而“穩(wěn)定稅負(fù)”，維持稅負(fù)不變,，顯然不是“結(jié)構(gòu)性減稅”的真實(shí)內(nèi)涵,。
迄今，學(xué)界和市場一直認(rèn)為全面減稅既符合“充分利用稅收政策調(diào)整我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的政策目的,，也符合凱恩斯“逆經(jīng)濟(jì)周期”的需求刺激理論,，理應(yīng)是今后一段時期促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升的有效手段。2004年時,，我國稅收收入為2.57萬億,，小口徑宏觀稅負(fù)(稅收收入/GDP)為16.1%，2012年全國稅收收入完成11.07萬億,，是2004年的4倍還多,，宏觀稅負(fù)更是上升到了21.3%。如果以國際上通行的大口徑計(jì)算(政府所有收入占GDP比重),，2012年我國宏觀稅負(fù)估計(jì)則已達(dá)35%左右,，放到世界范圍內(nèi)看，這一比例也不低了,。時至今日,，中國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力,，全面減稅早已是市場對十八屆三中全會的美好預(yù)期，“穩(wěn)定稅負(fù)”的新提法無疑與此是有距離的,。
我們認(rèn)為,，之所以會出現(xiàn)這種狀況，原因恐怕是政府的支出一直在上升,。2012年全國公共財(cái)政支出增長15.1%,，其中地方財(cái)政支出增長15.3%，增幅雖低于前些年一直持續(xù)的近20%的增長,，但也遠(yuǎn)超12%左右的財(cái)政收入增幅,。今年的財(cái)政收支情況更不容樂觀，前三季度全國實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入9.84萬億,，同比增長8.6%,，預(yù)計(jì)今后若干年個位數(shù)的財(cái)政收入增長將會成為常態(tài)。而支出方面,，今年前三季度支出同比增長8.8%,，全年財(cái)政赤字預(yù)計(jì)會超過1.2萬。減稅的同時卻在增支,，帶來的后果只能有三個：一是政府赤字增加,，未來的還債壓力加大;二是地方政府隱形債務(wù)增加，“舊債未去新債又來”;
三是“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”,， 稅收收入下降,，地方政府就難免會打非稅收入和土地財(cái)政的主意。
減稅和減支是硬幣的兩面,，減稅必先減支,，而如今中央要“穩(wěn)定稅負(fù)”，說明政府從總量上削減財(cái)政支出的意愿并不強(qiáng),。
維持當(dāng)前稅負(fù)不變,，政府當(dāng)然要考慮多種情況。第一,，“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”,，以及“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”需要政府大幅增加醫(yī)療、教育,、養(yǎng)老及其他社會公共福利支出,。中國現(xiàn)有13億人參加醫(yī)保，8億人參加養(yǎng)老保險(xiǎn),，如果再考慮由“保障全覆蓋”到“保障質(zhì)量的全面提高”,，沒有稅收收入的保障哪里行得通?而且，政府的公共福利支出屬于剛性支出，增加容易減下來難,。第二,，有研究估計(jì)，現(xiàn)有的中央和地方兩級政府債務(wù)合計(jì)有將近30萬億,，這是懸在各地方政府頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”,。要想盡快償債，要么依賴稅收,，要么依賴土地財(cái)政,，眼下，城鄉(xiāng)建設(shè)一體化已使土地財(cái)政受限,，假如稅收收入再沒有保障,，則政府債務(wù)違約的連鎖后果不堪設(shè)想。第三,，從2015年開始,，我國將加速步入老齡化社會。如果考慮未來不可逆轉(zhuǎn)的人口老齡化趨勢,，即使政府有決心減稅,，恐怕也只能是短期或中期內(nèi)刺激中國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的救濟(jì)性政策。也就是說,，減稅不容易，短期內(nèi)如此,，長期來看可能更是如此,。從這個意義上講，“穩(wěn)定稅負(fù)”可能是政府著眼于當(dāng)前和長遠(yuǎn)的折中選擇,。
明白了這些,，我們再回過頭來看上海自貿(mào)區(qū)的稅收優(yōu)惠政策，自然就會豁然開朗,。依據(jù)國際經(jīng)驗(yàn),，國際自由貿(mào)易園區(qū)普遍采用具有競爭力的特殊稅收優(yōu)惠，比如實(shí)施比區(qū)域外更低的稅率,，或者在重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤└觾?yōu)惠的稅率,。為此，上海市政府曾向國家要政策,，即自貿(mào)區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅,，但最終被否決。脈絡(luò)很清楚,，“穩(wěn)定稅負(fù)”,，不僅在全國如此，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)也是如此。(作者趙曉系北京科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授;陳金保系經(jīng)濟(jì)學(xué)博士)