十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作出了重要部署,，明確了全面深化改革的總目標(biāo),。值得注意的是,，在中國(guó)當(dāng)前面臨的諸多改革中，財(cái)稅體制改革是重要事項(xiàng)之一,。
眾所周知,，中國(guó)目前的財(cái)稅體系是由1994年分稅制改革及隨后稅制調(diào)整中逐步形成的。迄今為止,，地方稅收體系仍未能成型,。在中國(guó)現(xiàn)行的28個(gè)稅種中，劃歸地方的稅種有18個(gè),，基本都是稅源零星,、征管難度高的小稅種。省以下政府組織基本沒有形成真正的分稅制,，其收入劃分由省級(jí)政府根據(jù)實(shí)情自主決定,，造成財(cái)權(quán)劃分極不規(guī)范，地方政府財(cái)力逐漸向省,、市級(jí)財(cái)政集中,，縣鄉(xiāng)財(cái)政日益困難。財(cái)權(quán)層層向上集中,，上級(jí)政府的撥款又被層層截留,，造成基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)高度不對(duì)稱。有數(shù)據(jù)顯示,，地方政府用45%的預(yù)算財(cái)力承擔(dān)75%的事務(wù),，這是當(dāng)前最嚴(yán)重的問題——財(cái)力事權(quán)不匹配。同時(shí),，地方政府收入除了預(yù)算內(nèi)收入,，還包括預(yù)算外收入、制度外收入和土地出讓金收入等，不少地方政府的非稅收入超過了稅收收入,。雖然中央財(cái)政每年有大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給地方,，但中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付效率不高，轉(zhuǎn)移過程不透明,、不重視績(jī)效考核的情況較多,。此外，目前內(nèi)地間接稅過多,，直接的財(cái)政稅少,，也是造成收入分配不平均的主因。
顯然,，這個(gè)制度導(dǎo)致了很多問題,，最明顯的是地方政府為應(yīng)付財(cái)政壓力，紛紛大舉賣地,、借貸,，當(dāng)前土地財(cái)政、房地產(chǎn)泡沫,、產(chǎn)能過剩,、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等宏觀領(lǐng)域矛盾也是由此造成。網(wǎng)上曾經(jīng)流傳過一個(gè)段子,，內(nèi)地某個(gè)城市的市長(zhǎng)面對(duì)媒體記者算了一筆賬,，曾豪邁地表示，“給我5年,，投入百億掙回千億,。”地方之所以對(duì)舉債情有獨(dú)鐘,，與現(xiàn)行的財(cái)稅體制有一定關(guān)系,。從這個(gè)角度來看，解決地方債問題也需要財(cái)政體制改革來配套,。只有基于理性思考來主動(dòng)調(diào)整相關(guān)財(cái)稅制度,，才是解決地方債務(wù)問題之道。
某種意義上說,，作為政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革交匯點(diǎn)的財(cái)稅體制改革具有“牽一發(fā)動(dòng)全身”的效應(yīng),，是政府體制改革的重要基礎(chǔ)之一，牽涉中央地方財(cái)權(quán),、地方債務(wù),、收入分配、樓市等,。通過調(diào)整央地關(guān)系,，重新激發(fā)中央和地方的兩個(gè)積極性,，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在這一背景之下,，十八屆三中全會(huì)提出,，必須完善立法、明確事權(quán),、改革稅制,、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算,、提高效率,，強(qiáng)調(diào)要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政體制，有著深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義,。
事實(shí)上，早在今年7月11日,，財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在參加第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話時(shí)就表示,，正在醞釀財(cái)政改革以支持經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，其中方向之一是調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任,，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任,，保障市場(chǎng)更加統(tǒng)一、公平和基本公共服務(wù)的全國(guó)均等化,。這一信號(hào)很重要,，最重要的看點(diǎn)是分稅制，分稅制以往只是中央與地方的分賬收錢,，今后的改革是否會(huì)涉及到地方政府花錢的問題,，值得高度關(guān)注。如果今后針對(duì)分稅制的改革延伸到中央與地方花錢方面的調(diào)整,，勢(shì)將對(duì)地方政府形成更大的約束,。
在筆者看來，財(cái)稅體制改革要以優(yōu)先調(diào)整事權(quán),、帶動(dòng)財(cái)力重新配置為重點(diǎn),。某種程度上說，當(dāng)前財(cái)稅改革的關(guān)鍵,，是平衡中央與地方財(cái)政利益的問題,，這方面不做調(diào)整，財(cái)稅體制改革的其他方面也難以進(jìn)行,。必須記住,，財(cái)稅改革是個(gè)繁雜系統(tǒng)的改革，有近有遠(yuǎn),，有緊有松,，目前，央地財(cái)稅關(guān)系的調(diào)整最為迫切。其實(shí),，事權(quán)的劃分在現(xiàn)階段實(shí)際是一個(gè)偽問題,。中央與地方在事權(quán)劃分上實(shí)際存在兩種解讀，中央有中央的事權(quán)理解,，地方有地方的事權(quán)理解,。如果要搞清楚這個(gè)問題，尋求一種非壓力下的統(tǒng)一認(rèn)識(shí),，并讓大家上下一心,，共同遵守執(zhí)行，非十年之功不可能達(dá)成,。比事權(quán)劃分更重要的問題還在于,，如何劃分市場(chǎng)和政府的邊界。這一條做到了,，事權(quán)的劃分就有了基礎(chǔ),，會(huì)比較好辦。
當(dāng)然,，當(dāng)前財(cái)稅改革面臨的一個(gè)重大挑戰(zhàn)是,，當(dāng)土地制度改革啟動(dòng)后，依賴“土地財(cái)政”的地方政府收入必大減,，當(dāng)前最迫切的是培育地方稅體系,。實(shí)際上，財(cái)稅改革不僅是中央與地方“分錢”(劃分財(cái)力),，還包括“分權(quán)”,，即中央與地方劃清事權(quán)，明確地方政府有哪些權(quán)力,，在哪些問題上可以做主,。中央目前推動(dòng)的簡(jiǎn)政放權(quán)，不只是政府向市場(chǎng)放權(quán),，還包括中央向地方放權(quán),。
更重要的一點(diǎn)是，預(yù)算改革是建立公共財(cái)政的關(guān)鍵一步,，同時(shí)也是政府改革和政治體制改革的關(guān)鍵一步,。這實(shí)際上是國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)格局的重構(gòu)，將會(huì)限制甚至剝奪政府曾有的多種利益和權(quán)力,。因此,，如果能夠徹底將預(yù)算外收入納入預(yù)算內(nèi)管理，對(duì)地方政府無異于一場(chǎng)財(cái)政革命,。
中國(guó)的改革現(xiàn)在沒有特效藥!現(xiàn)在留下的改革領(lǐng)域都是那些難啃的骨頭,。改革不僅要有勇氣,，而且要有智慧，要尋找,、抓住“牽一發(fā)動(dòng)全身”的改革,。而作為“牽一發(fā)動(dòng)全身”的改革，未來財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)是中央和地方財(cái)政收入的分配,，需要對(duì)地方收入結(jié)構(gòu)和收入體制的再造,，并提高預(yù)算透明度、強(qiáng)化約束性,。