實(shí)施趕超型戰(zhàn)略是后發(fā)國家實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要措施。我國的趕超型戰(zhàn)略取得了舉世矚目的成就，為國人帶來了巨大福祉,。但長期實(shí)施趕超型戰(zhàn)略以及由此形成的趕超型體制,，也累積了相當(dāng)多的矛盾，集中體現(xiàn)為近年來社會經(jīng)濟(jì)生活中的焦點(diǎn)問題：高順差、高房價(jià)、高債務(wù)。
我們認(rèn)為,，趕超型體制是形成“三高”的主要因素，土地財(cái)政的形成主要來自貨幣供給方的推力,，高順差是形成高房價(jià)貨幣推手的主要因素,，而結(jié)構(gòu)性調(diào)控政策無法長期抑制高房價(jià)。
我國近10年來的土地出讓面積增幅為66.7%,，但同期出讓土地成交價(jià)款卻增長了398%,，很顯然，土地出讓收入增加的主要因素是價(jià)格上升,，但地方政府并不能單方面控制土地出讓價(jià),。進(jìn)一步從時(shí)序角度觀察,，地方政府預(yù)算最大化的傾向一直存在于改革開放后的財(cái)政實(shí)踐中，在特定條件下形成土地財(cái)政并得以制度化,，關(guān)鍵還是貨幣供給方面的因素,。
趕超型體制包括對地方政府的經(jīng)濟(jì)增長激勵機(jī)制、以生產(chǎn)為主要征收環(huán)節(jié)的稅收汲取制度,，以及地方擁有過大裁量權(quán)的土地管理制度,。這些條件構(gòu)成了上世紀(jì)90年代以來政府大力支持外向型經(jīng)濟(jì)部門發(fā)展的制度前提。出口增長導(dǎo)致大量順差,，相應(yīng)增加國內(nèi)貨幣供給,，形成了過多貨幣追逐國內(nèi)有限資產(chǎn)的局面。以1992年為基期,，我國可交易性資產(chǎn)的供給缺口率從-1.54%上升到2010年的61.49%,，而70個大中型城市的房屋銷售價(jià)格指數(shù)增長額則從1998年的1.3上升到2010年的67.44。貨幣供給充裕與婚齡人口增加及改善性住房需求增長相疊加,，房價(jià)上升便成了一個自然的結(jié)果,。那些在教育、醫(yī)療等方面擁有優(yōu)勢從而人口增加以轉(zhuǎn)移性增長為主的大型城市,，高房價(jià)問題尤顯突出,。
與此同時(shí)，低價(jià)出讓工業(yè)用地的行為也與地方政府土地財(cái)政兩者之間存在正向關(guān)聯(lián),。一方面，政府通過低價(jià)出讓土地,，可帶動工業(yè)部門出口順差的增長,，并在資本項(xiàng)目管制情況下形成資產(chǎn)價(jià)格上漲的壓力。另一方面,，房價(jià)上漲又可為地方提供土地收入,，使其有能力繼續(xù)通過“低價(jià)供地”及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促進(jìn)外向型工業(yè)部門發(fā)展，并持續(xù)為貿(mào)易順差與房價(jià)的交替上升注入動力,。在此背景下,，限購等結(jié)構(gòu)性調(diào)控政策無法發(fā)揮長久效力，以總量調(diào)節(jié)為主的貨幣政策也很難發(fā)揮“精確抑制房地產(chǎn)需求而不傷及其他領(lǐng)域”的作用,。
因此,，僅僅依靠房地產(chǎn)調(diào)控，強(qiáng)化預(yù)算約束,，只能提高土地出讓收入的運(yùn)用效率,，卻可能積聚更大風(fēng)險(xiǎn)。原因是,，如果趕超型戰(zhàn)略不轉(zhuǎn)變,，地方政府為籌集投資建設(shè)資金繼續(xù)借債，但又失去了土地財(cái)政支撐，宏觀經(jīng)濟(jì)面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)會更高,。因此,，推動長效調(diào)控機(jī)制建設(shè)，非得實(shí)現(xiàn)趕超型體制的轉(zhuǎn)型不可,。大致在四個方面：適時(shí)調(diào)整趕超戰(zhàn)略,，追求更為平衡的經(jīng)濟(jì)增長;拓寬資本流出渠道，削弱國際收支失衡對國內(nèi)的影響;調(diào)整稅負(fù)的產(chǎn)業(yè)分布結(jié)構(gòu),，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型;提高地方財(cái)政透明度,，削弱土地財(cái)政。
為緩解地方政府因增長任務(wù)壓力過大而過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象,，宜進(jìn)一步下調(diào)“五年規(guī)劃”等文件中設(shè)定的GDP增長指標(biāo),，通過大力實(shí)施競爭性政策，為內(nèi)涵更為豐富的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供市場動力,，逐步解決土地財(cái)政問題并降低房價(jià)上漲的整體壓力,。但對于因轉(zhuǎn)移性人口增加造成的大型城市房價(jià)上漲，則需通過公共服務(wù)均等化過程來逐步緩解,。
從促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,、緩解經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的角度審視當(dāng)前我國的國際收支失衡與對外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，一方面,，可考慮逐步消減對包括加工貿(mào)易在內(nèi)的外向工業(yè)部門的“超產(chǎn)業(yè)待遇”優(yōu)惠政策,，實(shí)現(xiàn)內(nèi)向、外向企業(yè)的平衡對待,。另一方面,，通過落實(shí)金融支持、法律支持措施拓寬“走出去”渠道,，金融危機(jī)后民營企業(yè)海外并購發(fā)展迅速,，可考慮使用外匯儲備建立“民營企業(yè)走出去”基金，此舉不僅能促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)平衡,，也大有利于國家資產(chǎn)的海外布局,。可考慮將此基金交由開行管理,。
目前我國的稅基過度集中于生產(chǎn)環(huán)節(jié),，這種格局必須改變，由此削弱“誰生產(chǎn),、誰拿稅”的稅收汲取機(jī)制對地方政府的不良激勵,，以及“西稅東輸”的稅收總部轉(zhuǎn)移機(jī)制，將課稅稅基逐漸向收入取得,、消費(fèi)及財(cái)產(chǎn)形成環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移,，增強(qiáng)稅收制度的“消費(fèi)性”特征,，引導(dǎo)地方政府更多重視居民收入、消費(fèi)以及財(cái)產(chǎn)積累,。為此,，我們建議：將消費(fèi)稅前推至零售環(huán)節(jié)，在原屬增值稅征收范圍的產(chǎn)業(yè)鏈條內(nèi),，開征針對零售環(huán)節(jié)的銷售稅(稅率可選擇為7%~9%左右),，同時(shí)降低增值稅。這有兩個方案可供參考,，或大幅下調(diào)增值稅稅率,，或?qū)⑦M(jìn)項(xiàng)稅額的可扣除范圍拓展至廠房等固定建筑。
切實(shí)推動地方政府土地收支的透明化,，在短期內(nèi),，不僅公布類、款級科目,，還要公布項(xiàng),、目級科目;不僅公布功能分類，還要盡快公開經(jīng)濟(jì)分類,，讓公眾了解土地支出履行了何種功能,，促進(jìn)將土地收入更好地用于社會保障、公共服務(wù)以及城鎮(zhèn)化建設(shè)上,。在長期,，應(yīng)重視完善地價(jià)與財(cái)政補(bǔ)貼的管理制度，建議修改《土地管理法》,，大幅度提高土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的成本,，同時(shí)加緊完善《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，在四類非農(nóng)用地類型中,，要求地方政府設(shè)定統(tǒng)一基準(zhǔn)價(jià)，并設(shè)置較小的上下浮動比率,，防止地方通過給予工業(yè)部門過多優(yōu)惠而引發(fā)住宅及商業(yè)用地價(jià)格的上漲壓力,。還有，堅(jiān)決履行世貿(mào)組織有關(guān)禁止類財(cái)政補(bǔ)貼的承諾,，遏制地方政府以低地價(jià),、不當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼等手段過度刺激工業(yè)投資的行為。
這些措施看似南轅北轍,，實(shí)則是對“三高”的釜底抽薪,。