●新型城鎮(zhèn)化承載著促進經(jīng)濟發(fā)展和社會公正的雙重轉(zhuǎn)型使命，而發(fā)展中小城鎮(zhèn)正是化解上述城鎮(zhèn)化問題和困局的核心戰(zhàn)略路徑。
●發(fā)展中小城鎮(zhèn)則是重構(gòu)城市體系,、優(yōu)化我國城市化空間戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵抓手,。
●新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征是資源要素的集聚和優(yōu)化配置,。應(yīng)充分發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用,，在土地供給、融資和環(huán)保等方面深化市場改革,，形成良性的激勵約束機制,。
伴隨新型城鎮(zhèn)化討論的日益深入，有關(guān)中小城鎮(zhèn)的話題開始迅速升溫,。事實上,，圍繞我國城鎮(zhèn)化到底適合走大城市還是中小城鎮(zhèn)優(yōu)先的道路，歷來就存有爭議,，眾說不一,。
十八大以來，中央對新型城鎮(zhèn)化形成漸趨完整的戰(zhàn)略表述,，定調(diào)“要增強中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、公共服務(wù)、吸納就業(yè),、人口集聚功能”,，并提出“構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn),、城市群要科學(xué)布局”等重大決策,，為中小城鎮(zhèn)的發(fā)展開辟了嶄新的機遇和廣闊的空間。
發(fā)展中小城鎮(zhèn)反映了時代的要求
上世紀80,、90年代,，我國曾一度推行重點發(fā)展中小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化政策，但效果并不理想,。此次中小城鎮(zhèn)話題再起,，卻有著新的背景和內(nèi)涵。
一是近年來大城市超常規(guī)發(fā)展,，人口急速膨脹，導(dǎo)致交通擁堵,、空氣污染,、房價高企和資源緊張等“城市病”。以北京市為例,，2009年實際常住人達1972萬人,，提前十年突破1800萬人的人口規(guī)模控制指標,。2012年底這一數(shù)據(jù)又刷新至2069.3萬,，人口嚴重超載,。目前北京的人均水資源不足100立方米，生活垃圾處理嚴重超負荷運作,，霧霾和交通擁堵更已成為困擾北京居民生活和工作的問題,。事實上，其他特大城市如天津,、上海,、廣州等也都不堪重負，步入規(guī)模不經(jīng)濟的發(fā)展困境,。在新型城鎮(zhèn)化背景下,，中小城鎮(zhèn)重回討論視野，某種程度上是一種“倒逼”效應(yīng),。
二是面對全球性金融危機和經(jīng)濟衰退,，我國正積極謀求歷史性的轉(zhuǎn)型發(fā)展。其中擴大內(nèi)需成為經(jīng)濟社會發(fā)展的長期戰(zhàn)略選項,。而加大中小城鎮(zhèn)發(fā)展力度,，能夠有效帶動投資需求和消費需求，通過發(fā)展中小城鎮(zhèn)“促轉(zhuǎn)型”的戰(zhàn)略意義開始凸顯,。
三是長期以來“外延式”和“速度型”的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式,，累積了諸多經(jīng)濟社會矛盾，如土地財政依賴,、城市體系失衡,、城鄉(xiāng)差距擴大、收入分配不公等,，難以持續(xù),。新型城鎮(zhèn)化承載著促進經(jīng)濟發(fā)展和社會公正的雙重轉(zhuǎn)型使命，而發(fā)展中小城鎮(zhèn)正是化解上述城鎮(zhèn)化問題和困局的核心戰(zhàn)略路徑,�,？梢哉f，加大中小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展力度,，已成為一項緊迫而重大的時代課題,。
中小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的重要作用
首先，中小城鎮(zhèn)是吸納農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的主要載體,。多年來,，我國農(nóng)業(yè)人口大量涌入大城市特別是東部沿海城市務(wù)工，產(chǎn)生一系列消極的經(jīng)濟社會后果,。一方面,，大城市人口超載，人居和產(chǎn)業(yè)環(huán)境惡化,，接納農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的能力也明顯減弱,。另一方面,，全國近2.4億農(nóng)民工游走在城市邊緣，卻沒有市民身份,；農(nóng)村的留守老人,、留守兒童和留守婦女生活則更為艱困。農(nóng)民工不能順利融入城市,、公平分享國家經(jīng)濟社會發(fā)展成果,，是我國城鎮(zhèn)化的社會代價和道義負債。
當(dāng)前,，大城市出現(xiàn)人口和產(chǎn)業(yè)“雙轉(zhuǎn)出”趨勢,，越來越多的農(nóng)民工選擇在家鄉(xiāng)就近的小城鎮(zhèn)或中小城市就業(yè)落戶。中小城市和小城鎮(zhèn)在吸納就業(yè),、促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的作用得以顯現(xiàn),。新型城鎮(zhèn)化的根本要求是人口城鎮(zhèn)化而不是土地城鎮(zhèn)化。農(nóng)民工市民化,、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移無疑是未來城鎮(zhèn)化的中心任務(wù),。農(nóng)業(yè)人口就地、就近城鎮(zhèn)化模式有著低經(jīng)濟成本和低社會成本的巨大優(yōu)勢,，而中小城鎮(zhèn)無疑是這一轉(zhuǎn)移過程的主要陣地,。
其次，中小城鎮(zhèn)是優(yōu)化城市體系的戰(zhàn)略關(guān)鍵,。我國步入城市化中期階段,，但城市體系布局的現(xiàn)實卻不容樂觀。目前來看,，大城市數(shù)量不多,，但人口集聚過度、轉(zhuǎn)型壓力巨大,；中小城市發(fā)展相對緩慢,，且面臨特色迷失、公共服務(wù)資源不足和產(chǎn)業(yè)競爭力脆弱等制約,；而小城鎮(zhèn)人口雖有增加,，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量低、基礎(chǔ)設(shè)施落后,，未能有效發(fā)揮對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的帶動效應(yīng),。整個城市體系不平衡、不協(xié)調(diào),，亟待優(yōu)化和改進。而發(fā)展中小城鎮(zhèn)則是重構(gòu)城市體系,、優(yōu)化我國城市化空間戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵抓手,。一方面,，中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，能夠為大城市的人口和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件,，進而有利于大城市優(yōu)化環(huán)境,，提升管理和服務(wù)，更好地承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動和結(jié)構(gòu)升級,，從而更好地發(fā)揮區(qū)域輻射帶動功能。另一方面,，依托區(qū)域內(nèi)大城市功能,，結(jié)合中小城鎮(zhèn)自身特點、能力和資源稟賦進行差別化定位,，重點發(fā)展一批中小城市,，能夠更好地促進區(qū)域經(jīng)濟整合，形成城市組團,、聯(lián)動發(fā)展的城市群效應(yīng),。
此外，值得一提的是,，我國現(xiàn)有近2萬個建制鎮(zhèn),，是聯(lián)接城鄉(xiāng)的重要紐帶。與西方的逆城市化有著本質(zhì)的不同,，我國發(fā)展小城鎮(zhèn)是順乎國情,、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和包容性發(fā)展的必然要求。有條件的中心鎮(zhèn),、城關(guān)鎮(zhèn)可以發(fā)展為小城市甚至中等城市,。總之,，重點發(fā)展中小城鎮(zhèn),，有助于形成一個有機的城市網(wǎng)絡(luò)體系，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,，并且有力推進城鄉(xiāng)一體化進程,。
再次，中小城鎮(zhèn)是踐行綠色低碳發(fā)展的主力軍,。當(dāng)前,，我國城鎮(zhèn)化面臨土地、能源,、水資源和環(huán)境等諸多挑戰(zhàn),，堅持走綠色低碳的新型城鎮(zhèn)化道路勢在必行。中小城鎮(zhèn)空間分布廣、遍地開花,，而且發(fā)展模式的低碳轉(zhuǎn)型成本也相對較低,。推進中小城鎮(zhèn)的綠色低碳發(fā)展，對于我國實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型有著實質(zhì)性的意義,。
中小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略與思路
第一,，加強制度創(chuàng)新，優(yōu)化公共服務(wù)與公共治理,。中小城鎮(zhèn)的改革應(yīng)以增強人口聚集能力和經(jīng)濟發(fā)展活力為重點,。首先，應(yīng)通過科學(xué)規(guī)劃,、制度供給和服務(wù)型政府的建設(shè),，來不斷優(yōu)化地方政府在新型城鎮(zhèn)化進程中的引導(dǎo)作用。特別是戶籍制度,、土地制度,、財稅金融制度和行政管理體制機制等改革要及時、有序推進,，為要素自由流動營造良好的制度環(huán)境,。優(yōu)化中小城鎮(zhèn)在就業(yè)、住房,、教育,、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施,、社會保障等方面的公共產(chǎn)品供給,，鼓勵中小城鎮(zhèn)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)住房保障體系、社會保障體系和就業(yè)培訓(xùn)體系,。其次,，新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征是資源要素的集聚和優(yōu)化配置。應(yīng)充分發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用,，在土地供給,、融資和環(huán)保等方面深化市場改革，形成良性的激勵約束機制,。此外,，還應(yīng)加強治理創(chuàng)新，優(yōu)化地區(qū)之間,、部門之間和基層社區(qū)的治理機制,，鼓勵公私協(xié)作并創(chuàng)造條件讓城鄉(xiāng)居民參與城鎮(zhèn)化過程的討論和決策，最終形成“包容性增長”的良治格局,。
第二,，實施基于城市群的中小城市規(guī)劃,。區(qū)域范圍內(nèi)的大中小城市應(yīng)盡可能構(gòu)建功能互補、分工合理的內(nèi)在聯(lián)系,，空間上形成城市網(wǎng)絡(luò)體系,，產(chǎn)業(yè)上形成城市價值體系。國家和省域都應(yīng)積極謀劃跳脫行政區(qū)劃的城市群發(fā)展規(guī)劃,。在城市群體系中，無論是中心,、樞紐還是節(jié)點城市,，都才能更好地實現(xiàn)自身使命和價值。中小城鎮(zhèn)自身更要突破行政區(qū)劃的狹隘視野和單體城鎮(zhèn)化的封閉觀念,，重新審視區(qū)位,、環(huán)境、資源,、交通,、產(chǎn)業(yè)、文化和社會發(fā)展條件,，在區(qū)域城市體系或城市群中找準特色定位,，明晰發(fā)展道路。
第三,，完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)在大中小城市之間的布局,。各種規(guī)模等級的城市，要發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢,，建立適合其發(fā)展條件的產(chǎn)業(yè),。中小城鎮(zhèn)要利用自身在基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境等方面的優(yōu)勢,，吸引各類產(chǎn)業(yè)落地,，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。尤其是重視對現(xiàn)代信息技術(shù)的利用,，以信息技術(shù)彌補自身條件的不足,，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，積極承接大城市服務(wù)業(yè)的溢出與轉(zhuǎn)移,，是激發(fā)中小城鎮(zhèn)持久活力的關(guān)鍵所在,。
第四，堅持綠色低碳發(fā)展,，打造宜居優(yōu)勢,。中小城鎮(zhèn)在規(guī)模上更加人性化，環(huán)境也更親近自然,，相對大城市而言,，宜居優(yōu)勢開始凸顯。應(yīng)積極規(guī)劃綠色低碳發(fā)展道路，發(fā)揮中小城市風(fēng)能,、水能,、農(nóng)村沼氣等清潔資源相對豐富的優(yōu)勢，開發(fā)利用清潔能源,，發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè),。進一步拓展宜居優(yōu)勢，吸引人才和投資,。
第五,，加強文化特色。中小城鎮(zhèn)是我國厚重,、多樣化文化的生命脈絡(luò),，而文化則是中小城鎮(zhèn)最重要的資產(chǎn)和識別。中小城鎮(zhèn)應(yīng)傳承和發(fā)展地區(qū)文化,，走出千城一面,、文化迷失的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化誤區(qū)，通過文化繼承和創(chuàng)新來增強城市特色和吸引力,，提升城市的創(chuàng)意和創(chuàng)新能力,。
(作者單位：中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院)