我國改革已經(jīng)進入攻堅階段,，在堅持改革開放正確方向的基礎(chǔ)上，我們既需要呼喚“新的改革”,，挑選重要領(lǐng)域展開新的突破，更需要完善“既有改革”,，秉承既有改革的原始精神,，冷靜地回顧和總結(jié)經(jīng)驗與不足，將其推向深入,，促其繼續(xù)產(chǎn)生改革紅利,。
今年9月，財政部公布了《中央和國家機關(guān)會議費管理辦法》,，正式要求將會議費納入部門預(yù)算,。這既是貫徹黨中央八項規(guī)定精神的具體體現(xiàn)，也是深化既有部門預(yù)算改革的重要舉措之一,。在此之前,，中央政府要求各部委和地方政府公布三公經(jīng)費的年度預(yù)決算，財政部倡導(dǎo)并強制推廣使用公務(wù)卡等等,。這些改革舉措不僅是為了完善部門預(yù)算制度,，而且也體現(xiàn)出中央政府深化既有改革，敢于“自我革新”的決心與勇氣,。
部門預(yù)算改革始于2000年,，是中央政府預(yù)算制度改革的重要內(nèi)容之一。13年前開始的部門預(yù)算改革，其目標(biāo)主要有三個：一是統(tǒng)一收支,，一個部門一本預(yù)算,，包括部門的全部收支；二是細化預(yù)算,，預(yù)算支出必須落實到具體單位與具體項目,；三是加強預(yù)算約束，防止擠占,、挪用,。部門預(yù)算改革預(yù)示著中央政府支出預(yù)算制度改革的序幕被正式拉開，預(yù)示著預(yù)算改革開始由重點關(guān)注收入轉(zhuǎn)向同時關(guān)注收支,，并逐漸以支出管理為重的改革思路,。
部門預(yù)算改革經(jīng)歷了13年，從開始的四大部門試點,，到現(xiàn)在成為四級政府的基本預(yù)算模式,，基本實現(xiàn)了“一個部門一本預(yù)算”，很大程度上實現(xiàn)了“統(tǒng)一收支”的改革目標(biāo),。然而,，放眼歷史，當(dāng)我們認真審視部門預(yù)算改革13年歷程時卻發(fā)現(xiàn),，部門預(yù)算改革在項目支出預(yù)算上遭遇“滑鐵盧”,。我們通過分析13年間審計署發(fā)布的中央政府部門預(yù)算審計公告結(jié)果發(fā)現(xiàn)，項目支出預(yù)算軟約束情況嚴重,，主要表現(xiàn)為項目支出預(yù)算在編制和執(zhí)行階段,，均存在屢查屢犯的問題。
首先,，在預(yù)算編制階段,，部門利用虛報人員、虛報項目,、重復(fù)報項目等手段,，多申領(lǐng)財政資金。這種情況在10年的審計公告中均有體現(xiàn),，占到被報告年份的76.9%,，位列所有問題之首。其次,，在預(yù)算執(zhí)行階段,，部門通過套取或挪用的方式，將項目資金用于發(fā)放津貼補貼,、修建辦公樓等,。這種情況出現(xiàn)在8年的審計公告中,，查處違規(guī)資金總額達129.26億元。再次,，部門通過虛列支出的方式,，轉(zhuǎn)移財政資金，占被報告年份的53.8%,。第三,，基本支出項目化情況凸顯。最近兩年,，隨著基本支出預(yù)算控制力度加大,，部門更多地采用在項目支出中列支基本支出的做法，緩解支出壓力或者謀求部門私利,。
項目支出預(yù)算主要反映政府分配資源的重點和偏好,，也是落實政策和執(zhí)行計劃的集中表現(xiàn)形式,。項目支出預(yù)算的規(guī)模通常占到部門預(yù)算總資金的一半以上,，所以，它的執(zhí)行效果將直接影響政府預(yù)算績效的整體水平,。長期以來,，由于項目支出預(yù)算缺乏詳細的編制規(guī)則，部門在編制項目支出預(yù)算的時候,，很難自主地將年度工作計劃與部門預(yù)算安排銜接考慮,。相反，部門通常沿襲漸進增長的編制模式,，即每年的項目支出預(yù)算是在上一年預(yù)算基礎(chǔ)上的加減法,。所以，才出現(xiàn)部門預(yù)算改革13年來,，項目支出預(yù)算始終存在編報不真實,、不完整，支出預(yù)算難以落實到具體項目導(dǎo)致資金滯留,、資金被擠占或挪用等情況,，最終造成財政資金執(zhí)行低效和浪費的嚴重問題。項目支出預(yù)算長期存在的這些問題,，應(yīng)該成為未來預(yù)算管理制度改革所關(guān)注的重點,。盡管這樣做必然觸動既有利益，也是改革的難點所在,，但是我們必須直面它們且有勇氣進行脫胎換骨般的改革,。
一是健全項目支出預(yù)算編制制度。嘗試建立多年期(五年期)項目支出預(yù)算框架,，包括一般業(yè)務(wù)類項目和專項項目,，在宏觀政策,、部門支出計劃、部門預(yù)算之間建立有效聯(lián)系,。以我國的“經(jīng)濟社會發(fā)展五年計劃”和“財政五年計劃”為基礎(chǔ),，在綜合考慮短期目標(biāo)與長遠利益的前提下，按照支出優(yōu)先序確定項目支出預(yù)算,。
二是加強項目支出預(yù)算績效管理,，提高資金使用效益。項目支出預(yù)算占部門預(yù)算年度總規(guī)模的50%以上,，所以項目支出預(yù)算執(zhí)行的績效直接影響政府整體的支出績效,。有必要將績效理念貫穿于項目預(yù)算事前、事中,、事后全過程,，適時引入第三方項目評估與監(jiān)督制度。
三是加強項目支出預(yù)算監(jiān)督制度建設(shè),。權(quán)力過于集中就容易產(chǎn)生腐敗,。為了保證財政資金的安全，必須加強項目支出預(yù)算監(jiān)督,。一方面,，加強政府內(nèi)部監(jiān)督，主要是繼續(xù)加強審計在項目支出預(yù)算管理方面的監(jiān)督力度,，高度重視審計發(fā)現(xiàn)問題,，強化督促整改機制；另一方面,，加強社會外部監(jiān)督,，既包括提高人大預(yù)算監(jiān)督水平，也包括培養(yǎng)公民預(yù)算監(jiān)督能力,，逐步將已有的公民參與預(yù)算作為制度保留下來并使之不斷完善,。
四是改善和細化部門預(yù)算中項目支出預(yù)算編報形式，增加可讀性和透明度,。當(dāng)前的部門預(yù)算主要以功能預(yù)算形式為主,，對于項目支出預(yù)算只有總規(guī)模介紹，并不顯示項目的詳細內(nèi)容及其執(zhí)行效果等信息,，這種預(yù)算形式不利于監(jiān)督機構(gòu)和公民有效行使監(jiān)督權(quán)利,，有待盡快改善。
(作者單位：中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院)