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億萬人民翹首以待的土地改革終于傳出了一些實(shí)質(zhì)性的積極信息,，然而，市場(chǎng)在興奮和歡呼了一陣子之后,，重又陷入了沉寂之中,。好事多磨的原因之一是，地方債務(wù)尾大不掉,。這就好比一個(gè)癮君子，一下子斷了毒品供應(yīng)，麻煩必然不會(huì)太小,。這不能全怪地方政府，全國的財(cái)政管理在過去這些年搞得相當(dāng)糟糕,，這才造成了今日的困局,。于是，一面是土地改革受到阻礙,，另一面是地方債務(wù)節(jié)節(jié)攀升,。俗話說，活人不能被尿憋死,。筆者認(rèn)為,，為了破解這個(gè)困局，中央政府應(yīng)當(dāng)全面地負(fù)起責(zé)任來,；應(yīng)當(dāng)由中央政府出面,，發(fā)行特別國債，一次性地解決土地財(cái)政遺留下來的問題,，從而為土地改革掃清道路,，也為下一步的財(cái)稅改革贏得時(shí)間。
土地改革原本已經(jīng)姍姍來遲,，現(xiàn)在卻因?yàn)椤百Y金周轉(zhuǎn)”這個(gè)短期性的問題所阻擋,。可是,，土地改革是一件什么樣的事情呢,？土地問題現(xiàn)在是我國經(jīng)濟(jì)的中心問題，而以“流轉(zhuǎn)”為中心的土地改革,，必將大大地提高土地利用效率,，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)合理布局。泡沫化的,、病態(tài)的房地產(chǎn)市場(chǎng)的修復(fù),，必將使我國工商業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力得以恢復(fù)，使整體經(jīng)濟(jì)重歸健康發(fā)展的軌道,，而整體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展最終也將增加財(cái)政收入,，償還歷史欠賬。所以,，地方債務(wù)與土地改革之間的關(guān)系,，實(shí)際上是先養(yǎng)雞還是先生蛋的問題,。關(guān)鍵當(dāng)然在于把雞養(yǎng)大，蛋自然也就多了,�,？墒牵瑳]有一筆足額的墊支,，就等不到把雞養(yǎng)大,。好在我國政府的總體債務(wù)余額還比較低，因此中央政府完全有能力通過發(fā)行國債,，來提供墊支,。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)界的習(xí)慣，這樣的墊支,，可以稱作“改革貸款”,。
這筆貸款主要應(yīng)當(dāng)用于置換以往基于土地收入而發(fā)生的支出項(xiàng)目中的負(fù)債，這些負(fù)債將會(huì)因?yàn)橥恋厥杖氲臏p少而難以償還,。目前,，這些負(fù)債正在借助地方融資平臺(tái)所進(jìn)行的高息借貸活動(dòng)而得以維持；然而,，由于利息負(fù)擔(dān)沉重,，債務(wù)總額正在如同雪球般地越滾越大。由于相關(guān)項(xiàng)目尚未完成,，后續(xù)資金還需要源源不斷地注入,，這些因素共同導(dǎo)致地方債務(wù)余額不斷升高。作為具有頭等資信水平的發(fā)債主體,，地方政府卻要負(fù)擔(dān)與一般私人企業(yè)相當(dāng)?shù)睦⒙�,，這是對(duì)廣大納稅人的剝奪，是一件無比荒謬的事情,。一方面,，這是因?yàn)榈胤秸狈φ?guī)的融資渠道；另一方面,，這種融資活動(dòng)顯然被金融業(yè)的利益集團(tuán)所控制,，腐敗行為在其中若隱若現(xiàn)。到頭來,，一切代價(jià)都將轉(zhuǎn)嫁到老百姓的頭上,。因此，中央政府必須痛下決心,，建章立制,，結(jié)束這種荒唐的融資活動(dòng)。
打鐵還需自身硬。下一步的財(cái)稅改革,，首先要從規(guī)范中央政府的行為開始,。過去,，中央收起稅來很積極,，而對(duì)稅收的分配卻很不爽快。不對(duì)稅收分配確定規(guī)則,，卻把“特別轉(zhuǎn)移支付”的權(quán)力高懸在空,，然后看各地怎么來游說。地方上承擔(dān)著各類繁重的任務(wù),，卻苦于缺乏資金來源,。在土地中搜刮錢財(cái)?shù)淖龇ㄍ耆潜槐瞥鰜淼摹．?dāng)土地財(cái)政下滑之后,，中央政府不予大力救援,，卻放任和坐視地方政府“自籌資金”�,！八娜f億”刺激政策出臺(tái)之際,，中央也要求地方籌措配套資金�,！暗胤阶曰I資金”是一個(gè)非常含混和曖昧的說法,，它不明確指明融資的方式，也不允許公開發(fā)行債券,，實(shí)際上就是鼓勵(lì)地方政府采用各種非常規(guī)的,、或明或暗的、打擦邊球的辦法,，去不擇手段地行事（中央同時(shí)保留了事后追究的權(quán)利）,。這進(jìn)一步模糊了官商分界，讓地方長(zhǎng)官扮演起商人的角色,。這種模糊性是中國地方財(cái)政的一大特色,。如果不是這樣，地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)起來怎么會(huì)如此困難呢,？這種現(xiàn)象本身就是荒唐的,。
中國是一個(gè)中央集權(quán)的國家，現(xiàn)在還不是聯(lián)邦制的國家,，因此,，中央政府的官員首先要有“全國一盤棋”的思想，要對(duì)1000萬平方公里國土上的13億人口一視同仁地負(fù)起責(zé)任來,，而不能根據(jù)親疏遠(yuǎn)近分別對(duì)待（或者以什么“戰(zhàn)略構(gòu)想”為名行“制造差距”之實(shí)）,。不能收稅和花錢的時(shí)候?qū)嵭兄醒爰瘷?quán)制，籌資和辦事的時(shí)候變成了聯(lián)邦制。要堅(jiān)決反對(duì)財(cái)稅事務(wù)上這種首鼠兩端的機(jī)會(huì)主義態(tài)度,。中國的政府是一家,。任何地方債務(wù)，實(shí)際上都是中央的債務(wù),。任何政府的債務(wù),，無論掛在政府部門的名下，還是國有獨(dú)資公司的名下,，在性質(zhì)上歸根到底都沒有什么區(qū)別,。中央與地方的職權(quán)劃分不能成為中央逃避責(zé)任的借口，地方融資平臺(tái)的設(shè)立旨在建立相對(duì)獨(dú)立的項(xiàng)目財(cái)務(wù)核算,，這也不能成為政府部門試圖以法律上的“有限責(zé)任”為由逃避債務(wù)的借口,。任何試圖以此類安排來“降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”的設(shè)想，除了多付了利息,，松懈了管理等后果外,，到頭來都對(duì)降低政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)沒有任何助益。
如同融資活動(dòng)中所發(fā)生的混亂一樣,，地方政府的投資沖動(dòng)同樣是不合理的游戲規(guī)則造成的,。由于各級(jí)政府所擁有的權(quán)力以及所承擔(dān)的責(zé)任都過于龐大，因此,，按照現(xiàn)行的干部考核方法,，各地官員既然不可能做到事事完美，他們也就只能去犧牲那些不易被考核（因而可以粉飾）的目標(biāo)與任務(wù),，而重點(diǎn)去追求那些比較顯眼（因而便于被考核）的政績(jī),。擴(kuò)大政府投資就是追求GDP增長(zhǎng)率的一個(gè)立竿見影的有效方法。所以,，地方政府的投資沖動(dòng)由來已久且事出有因,，對(duì)這個(gè)問題簡(jiǎn)單地進(jìn)行批評(píng)是沒有用的，需要從制度上進(jìn)行治理,。然而,，另一方面，一般批評(píng)者們還忽視了如下的道理：片面考核GDP增長(zhǎng)率固然是不對(duì)的,，完全不考核GDP增長(zhǎng)率就是正確的嗎,？顯然也不是。在西方國家,，選民在投票的時(shí)候不可能不考慮候選人關(guān)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的綱領(lǐng),，這里面實(shí)際上也與GDP因素有關(guān)。錯(cuò)誤的根源實(shí)際上在于試圖把對(duì)政績(jī)的評(píng)價(jià)完全客觀化這種想法本身,。在官員考核中采用基于權(quán)重配比的打分制看上去似乎比較客觀和“科學(xué)”,，但是,，由于打分者所掌握的信息十分有限，以及觀點(diǎn)與傾向上的巨大分歧,，所以不可能存在一種可以由少數(shù)人來簡(jiǎn)單操作的,、完全客觀化的打分制，因此這樣的制度也就只能是走過場(chǎng)的,。
對(duì)于下一步的財(cái)稅改革,，筆者既不是在主張中央集權(quán)，也不是在主張分權(quán)和權(quán)力下放,。例如,，如果把發(fā)行債券的權(quán)力下放給地方政府,，勢(shì)必將會(huì)引起要比目前遠(yuǎn)為嚴(yán)重的大失控,。需要認(rèn)識(shí)到，中國的財(cái)稅問題在行政部門內(nèi)部所進(jìn)行的“集權(quán)—分權(quán)”框架內(nèi)是不能解決的,，根本的出路在于進(jìn)行預(yù)算改革和民主改革,，在于強(qiáng)化各級(jí)人大所應(yīng)扮演的角色。要堅(jiān)決結(jié)束由一二把手拍腦門決策,、兩支筆決定所有收支事項(xiàng)的狀況,。錢該不該花，怎么花,，資金如何籌措,，各級(jí)政府之間權(quán)力怎樣分配，等等,，一切都應(yīng)擺到桌面上來,，公開討論，然后由人大代表全面負(fù)起審批和監(jiān)管的責(zé)任來,。只有這樣,，審慎、理性,、公平等原則才能同時(shí)得以體現(xiàn),，彼此之間才能較好地協(xié)調(diào)起來。
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