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億萬(wàn)人民翹首以待的土地改革終于傳出了一些實(shí)質(zhì)性的積極信息，然而，市場(chǎng)在興奮和歡呼了一陣子之后,，重又陷入了沉寂之中,。好事多磨的原因之一是，地方債務(wù)尾大不掉,。這就好比一個(gè)癮君子,，一下子斷了毒品供應(yīng)，麻煩必然不會(huì)太小,。這不能全怪地方政府,，全國(guó)的財(cái)政管理在過(guò)去這些年搞得相當(dāng)糟糕，這才造成了今日的困局,。于是,，一面是土地改革受到阻礙，另一面是地方債務(wù)節(jié)節(jié)攀升,。俗話說(shuō),，活人不能被尿憋死。筆者認(rèn)為,，為了破解這個(gè)困局,，中央政府應(yīng)當(dāng)全面地負(fù)起責(zé)任來(lái)；應(yīng)當(dāng)由中央政府出面,，發(fā)行特別國(guó)債,，一次性地解決土地財(cái)政遺留下來(lái)的問(wèn)題，從而為土地改革掃清道路,，也為下一步的財(cái)稅改革贏得時(shí)間,。
土地改革原本已經(jīng)姍姍來(lái)遲，現(xiàn)在卻因?yàn)椤百Y金周轉(zhuǎn)”這個(gè)短期性的問(wèn)題所阻擋,�,？墒牵恋馗母锸且患裁礃拥氖虑槟兀客恋貑�(wèn)題現(xiàn)在是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的中心問(wèn)題,，而以“流轉(zhuǎn)”為中心的土地改革,，必將大大地提高土地利用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)合理布局,。泡沫化的,、病態(tài)的房地產(chǎn)市場(chǎng)的修復(fù)，必將使我國(guó)工商業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力得以恢復(fù),，使整體經(jīng)濟(jì)重歸健康發(fā)展的軌道,，而整體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展最終也將增加財(cái)政收入，償還歷史欠賬,。所以,，地方債務(wù)與土地改革之間的關(guān)系，實(shí)際上是先養(yǎng)雞還是先生蛋的問(wèn)題,。關(guān)鍵當(dāng)然在于把雞養(yǎng)大,，蛋自然也就多了�,？墒�,，沒(méi)有一筆足額的墊支，就等不到把雞養(yǎng)大,。好在我國(guó)政府的總體債務(wù)余額還比較低,，因此中央政府完全有能力通過(guò)發(fā)行國(guó)債，來(lái)提供墊支,。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)界的習(xí)慣,，這樣的墊支，可以稱作“改革貸款”,。
這筆貸款主要應(yīng)當(dāng)用于置換以往基于土地收入而發(fā)生的支出項(xiàng)目中的負(fù)債,，這些負(fù)債將會(huì)因?yàn)橥恋厥杖氲臏p少而難以償還。目前,，這些負(fù)債正在借助地方融資平臺(tái)所進(jìn)行的高息借貸活動(dòng)而得以維持,；然而，由于利息負(fù)擔(dān)沉重,，債務(wù)總額正在如同雪球般地越滾越大,。由于相關(guān)項(xiàng)目尚未完成，后續(xù)資金還需要源源不斷地注入,，這些因素共同導(dǎo)致地方債務(wù)余額不斷升高,。作為具有頭等資信水平的發(fā)債主體，地方政府卻要負(fù)擔(dān)與一般私人企業(yè)相當(dāng)?shù)睦⒙�,，這是對(duì)廣大納稅人的剝奪,，是一件無(wú)比荒謬的事情,。一方面，這是因?yàn)榈胤秸狈φ?guī)的融資渠道,；另一方面,，這種融資活動(dòng)顯然被金融業(yè)的利益集團(tuán)所控制，腐敗行為在其中若隱若現(xiàn),。到頭來(lái),，一切代價(jià)都將轉(zhuǎn)嫁到老百姓的頭上。因此,，中央政府必須痛下決心,，建章立制，結(jié)束這種荒唐的融資活動(dòng),。
打鐵還需自身硬,。下一步的財(cái)稅改革，首先要從規(guī)范中央政府的行為開(kāi)始,。過(guò)去,，中央收起稅來(lái)很積極，而對(duì)稅收的分配卻很不爽快,。不對(duì)稅收分配確定規(guī)則,，卻把“特別轉(zhuǎn)移支付”的權(quán)力高懸在空，然后看各地怎么來(lái)游說(shuō),。地方上承擔(dān)著各類繁重的任務(wù)，卻苦于缺乏資金來(lái)源,。在土地中搜刮錢財(cái)?shù)淖龇ㄍ耆潜槐瞥鰜?lái)的,。當(dāng)土地財(cái)政下滑之后，中央政府不予大力救援,，卻放任和坐視地方政府“自籌資金”,。“四萬(wàn)億”刺激政策出臺(tái)之際,，中央也要求地方籌措配套資金,。“地方自籌資金”是一個(gè)非常含混和曖昧的說(shuō)法,，它不明確指明融資的方式,，也不允許公開(kāi)發(fā)行債券，實(shí)際上就是鼓勵(lì)地方政府采用各種非常規(guī)的,、或明或暗的,、打擦邊球的辦法，去不擇手段地行事（中央同時(shí)保留了事后追究的權(quán)利）,。這進(jìn)一步模糊了官商分界,，讓地方長(zhǎng)官扮演起商人的角色。這種模糊性是中國(guó)地方財(cái)政的一大特色。如果不是這樣,，地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)起來(lái)怎么會(huì)如此困難呢,？這種現(xiàn)象本身就是荒唐的。
中國(guó)是一個(gè)中央集權(quán)的國(guó)家,，現(xiàn)在還不是聯(lián)邦制的國(guó)家,，因此，中央政府的官員首先要有“全國(guó)一盤棋”的思想,，要對(duì)1000萬(wàn)平方公里國(guó)土上的13億人口一視同仁地負(fù)起責(zé)任來(lái),，而不能根據(jù)親疏遠(yuǎn)近分別對(duì)待（或者以什么“戰(zhàn)略構(gòu)想”為名行“制造差距”之實(shí)）。不能收稅和花錢的時(shí)候?qū)嵭兄醒爰瘷?quán)制,，籌資和辦事的時(shí)候變成了聯(lián)邦制,。要堅(jiān)決反對(duì)財(cái)稅事務(wù)上這種首鼠兩端的機(jī)會(huì)主義態(tài)度。中國(guó)的政府是一家,。任何地方債務(wù),，實(shí)際上都是中央的債務(wù)。任何政府的債務(wù),，無(wú)論掛在政府部門的名下,，還是國(guó)有獨(dú)資公司的名下，在性質(zhì)上歸根到底都沒(méi)有什么區(qū)別,。中央與地方的職權(quán)劃分不能成為中央逃避責(zé)任的借口,，地方融資平臺(tái)的設(shè)立旨在建立相對(duì)獨(dú)立的項(xiàng)目財(cái)務(wù)核算，這也不能成為政府部門試圖以法律上的“有限責(zé)任”為由逃避債務(wù)的借口,。任何試圖以此類安排來(lái)“降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”的設(shè)想,，除了多付了利息，松懈了管理等后果外,，到頭來(lái)都對(duì)降低政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)沒(méi)有任何助益,。
如同融資活動(dòng)中所發(fā)生的混亂一樣，地方政府的投資沖動(dòng)同樣是不合理的游戲規(guī)則造成的,。由于各級(jí)政府所擁有的權(quán)力以及所承擔(dān)的責(zé)任都過(guò)于龐大,，因此，按照現(xiàn)行的干部考核方法,，各地官員既然不可能做到事事完美,，他們也就只能去犧牲那些不易被考核（因而可以粉飾）的目標(biāo)與任務(wù)，而重點(diǎn)去追求那些比較顯眼（因而便于被考核）的政績(jī),。擴(kuò)大政府投資就是追求GDP增長(zhǎng)率的一個(gè)立竿見(jiàn)影的有效方法,。所以，地方政府的投資沖動(dòng)由來(lái)已久且事出有因,，對(duì)這個(gè)問(wèn)題簡(jiǎn)單地進(jìn)行批評(píng)是沒(méi)有用的,，需要從制度上進(jìn)行治理,。然而，另一方面,，一般批評(píng)者們還忽視了如下的道理：片面考核GDP增長(zhǎng)率固然是不對(duì)的,，完全不考核GDP增長(zhǎng)率就是正確的嗎？顯然也不是,。在西方國(guó)家,，選民在投票的時(shí)候不可能不考慮候選人關(guān)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的綱領(lǐng)，這里面實(shí)際上也與GDP因素有關(guān),。錯(cuò)誤的根源實(shí)際上在于試圖把對(duì)政績(jī)的評(píng)價(jià)完全客觀化這種想法本身,。在官員考核中采用基于權(quán)重配比的打分制看上去似乎比較客觀和“科學(xué)”，但是,，由于打分者所掌握的信息十分有限,，以及觀點(diǎn)與傾向上的巨大分歧，所以不可能存在一種可以由少數(shù)人來(lái)簡(jiǎn)單操作的,、完全客觀化的打分制,，因此這樣的制度也就只能是走過(guò)場(chǎng)的。
對(duì)于下一步的財(cái)稅改革,，筆者既不是在主張中央集權(quán),，也不是在主張分權(quán)和權(quán)力下放。例如,，如果把發(fā)行債券的權(quán)力下放給地方政府,，勢(shì)必將會(huì)引起要比目前遠(yuǎn)為嚴(yán)重的大失控。需要認(rèn)識(shí)到,，中國(guó)的財(cái)稅問(wèn)題在行政部門內(nèi)部所進(jìn)行的“集權(quán)—分權(quán)”框架內(nèi)是不能解決的,，根本的出路在于進(jìn)行預(yù)算改革和民主改革，在于強(qiáng)化各級(jí)人大所應(yīng)扮演的角色,。要堅(jiān)決結(jié)束由一二把手拍腦門決策、兩支筆決定所有收支事項(xiàng)的狀況,。錢該不該花,，怎么花，資金如何籌措,，各級(jí)政府之間權(quán)力怎樣分配,，等等，一切都應(yīng)擺到桌面上來(lái),，公開(kāi)討論,，然后由人大代表全面負(fù)起審批和監(jiān)管的責(zé)任來(lái)。只有這樣,，審慎,、理性,、公平等原則才能同時(shí)得以體現(xiàn)，彼此之間才能較好地協(xié)調(diào)起來(lái),。
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