■地方政府債務(wù)總體處于可控范圍內(nèi),，但不排除部分地方政府問題比較大，已經(jīng)出現(xiàn)債務(wù)違約的情況,。
■應(yīng)對這種情況,，可以借鑒企業(yè)破產(chǎn)重整，建立政府財政重建,、債務(wù)重組的制度,，規(guī)范、公開地解決政府財務(wù)危機問題,。
■采取這種政府財政重建的辦法,，可以徹底預防和解決地方政府債務(wù)危機，避免拖而不解可能產(chǎn)生的危害,。
審計署對地方政府債務(wù)的審計結(jié)果將于10月份出臺,，據(jù)國家領(lǐng)導人在有關(guān)公開場合的表述是：“總體上處于可控范圍內(nèi)�,！蔽覀兛梢該�(jù)此樂觀地認為,，地方政府債務(wù)不會從根本上影響到我國經(jīng)濟的整體走向。但是,，據(jù)財政部長樓繼偉所稱,，部分地方的問題比較大。對于問題比較大的地方政府,，可能不排除其已經(jīng)出現(xiàn)債務(wù)違約的事實,，甚至是有些地方已經(jīng)出現(xiàn)了通過借貸來“吃飯”的事實。
應(yīng)對這種極端例子,，無非是兩種辦法,。第一種辦法是拖，政府作為債務(wù)人，債權(quán)人一則很難將其作為被告訴至法院,，二則進入訴訟程序也很難獲得勝訴判決,，三則即使勝訴也很難執(zhí)行。但是,，這種辦法導致的危害極其嚴重,，首先，會導致債權(quán)人形成呆賬壞賬,，一旦數(shù)額巨大,，將危及整個金融秩序；其次,，這種作法將極大損害政府的公信力,；再次，這種作法將進一步刺激已經(jīng)形成的只顧面子不顧里子的政府花錢的思維,。
第二種辦法就是借鑒國外的成熟作法,，坦承已經(jīng)無力償還到期債務(wù)的事實，進入政府財政重建,、債務(wù)重組的程序,，從而規(guī)范、有序,、公開,、高效地解決政府財務(wù)危機問題。這種辦法在美國等西方國家被稱為市政破產(chǎn),、政府破產(chǎn),，在日本被稱為政府財政重建，其本質(zhì)上講是借鑒企業(yè)破產(chǎn)重整的政府財務(wù)重整制度,。鑒于破產(chǎn)一詞可能引起的誤解,，我們建議使用“政府財政重建”一詞。
我們認為,，第二種辦法對于徹底預防和解決地方政府債務(wù)危機具有第一種方法無法比擬的優(yōu)勢,。結(jié)合中國目前的實際情況，建議在制定這一制度時應(yīng)當從幾個方面構(gòu)建,。
政府財政重建的目標及原則
政府財政重建的目標就是公平保護債權(quán)人和政府的權(quán)益,，在政府的公共職能得以維護的情況下既使債權(quán)人的合法利益得到清償，又使政府擺脫財務(wù)困境,。
政府財政重建應(yīng)當遵循三項基本原則：
政府職能維持原則,。基于這一原則,，在政府財政重建的過程中,，仍然需要保障政府的基本職能履行,，因此，不可能存在對政府財產(chǎn)進行清算的可能性,，也不存在剝離業(yè)務(wù)的問題,。
誠信地保護債權(quán)人權(quán)益的原則。政府財政重建本質(zhì)上是公權(quán)力主持的一個程序,，而公權(quán)力本質(zhì)上有庇護公權(quán)力的傾向,，因此，在規(guī)則設(shè)定時,，尤其應(yīng)當防止以財政重建為名，行損害債權(quán)人的利益之實,。
當?shù)卣跃葹橹髟瓌t,。在財政重建過程中，用于清償政府債務(wù)主要應(yīng)利用當?shù)卣氖杖牒唾Y產(chǎn)清償債務(wù),，防止過度依賴中央政府和上級政府,，導致危機無限擴大。
按照實際情況確定政府的財務(wù)惡化程度
因為財政重建程序?qū)Ξ數(shù)赜绊懢薮�,，涉及利益群體多,，因此，在進入程序上應(yīng)當從嚴把關(guān),，防止數(shù)量過大,，影響到整個國家的經(jīng)濟形勢。參照國外的作法,，我們認為,，在設(shè)計進入程序時應(yīng)當注意以下幾點：
地方政府的層級。美國是州以下級別的政府可以進入破產(chǎn)程序,，對我國的實際情況和復雜性而言,，應(yīng)當嚴格控制進入財政重建程序的地方政府層級，我們認為應(yīng)當限于縣級以下的地方政府,，待時機成熟時再將級別提升,。
上級部門的批準。下級政府財政重建,，勢必影響到上級政府各方面的統(tǒng)籌安排和配合,，因此，上級政府或上級相關(guān)部門的批準就是必須的,。
政府的財務(wù)惡化到一定程度,。按照企業(yè)破產(chǎn)法的標準，企業(yè)不能清償?shù)狡趥鶆?wù),，并且資產(chǎn)不足清償全部到期債務(wù)或者明顯缺乏清償能力即具備破產(chǎn)原因,。但是，鑒于政府的資產(chǎn)在很大程度上是政府履行職能所必須，無法變價用于清償債務(wù),，因此不能采取資不抵債標準,。國外一般都采取現(xiàn)金流標準，即政府缺乏足夠的現(xiàn)金支付其必須承擔的公共服務(wù)和債務(wù)償還,。日本規(guī)定赤字額超過了標準財政規(guī)模的5%(都道府縣)或20%(市町村)即可成為財政重建團體,。我國也應(yīng)當按照實際情況確定政府的財務(wù)惡化到何種情況才能夠進入財政重建程序。
與主要債權(quán)人的善意協(xié)商,。為了防止政府濫用職權(quán),，美國破產(chǎn)法要求政府在進入破產(chǎn)程序前必須與多數(shù)債權(quán)人達成協(xié)議或進行善意協(xié)商。我們認為,，在政府財政重建前,，應(yīng)當要求政府與主要債權(quán)人進行善意協(xié)商，這樣有利于在廣泛的基礎(chǔ)上制定債務(wù)清償計劃,。
應(yīng)由中央政府組成地方政府財政重建工作組
在司法獨立性強,、司法權(quán)威高的國家，往往采取進入破產(chǎn)程序由法院主導進行,，如美國是在《破產(chǎn)法典》的第九章規(guī)定了市政破產(chǎn)的內(nèi)容,。而在司法獨立性和權(quán)威性均不足以支撐的情況下，一些國家采取行政手段處理政府財政重建,，如日本制定了《地方財政再建促進特別措置法》,，由政府向總務(wù)大臣提出申請，并在中央政府的指導下開展相應(yīng)程序,。
就我國來說,，目前法院缺乏規(guī)范、高效,、公正地處理政府財政重建所需的經(jīng)驗,、權(quán)威和資源，由法院主持這一程序顯然是不合適的,。而在重建過程中,，中央政府的支持是最重要的，因此應(yīng)當由中央政府組成地方政府財政重建機構(gòu),，在進入財政重建程序后,，派出人員組成工作組主持財政重建工作。
工作組的職能很廣泛,，其主要職能是核查政府債務(wù),、清查政府財產(chǎn)、編制或指導編制債務(wù)清償計劃,、編制或指導編制財政調(diào)整計劃,、指導財政重建期間內(nèi)預算方案的制定,、確認債務(wù)清償計劃和財政調(diào)整計劃、督促有關(guān)計劃和方案的落實,。鑒于上述職能的廣泛性,，工作組的成員應(yīng)當包括破產(chǎn)法、資產(chǎn)評估,、審計,、財務(wù)、稅務(wù),、編制等各個領(lǐng)域的專家,，同時，還可根據(jù)需要聘用專業(yè)人員,。
地方政府債務(wù)如何清償
債務(wù)清償計劃是整個政府財政重建的核心,，其主要內(nèi)容有兩點：
一是政府還多少錢，這涉及到政府債務(wù)是否要削減和調(diào)整的問題,。如果政府的債務(wù)數(shù)額巨大,，長期不可能歸還,，那就應(yīng)當削減債務(wù)數(shù)額,。在企業(yè)重整中，削減債務(wù)的底線是債權(quán)人在清算程序中可以獲得的清償數(shù)額,。我們認為,，可以參照這一作法，將可以用于清償債務(wù)的資產(chǎn)進行清查和評估,，從而模擬出清償率,，只要在債務(wù)清償計劃中不低于該清償率，即可獲得批準,。
二是政府從哪里拿錢來還,，這涉及政府還債資金的來源問題。就我國目前財政體制來說,，還債資金的來源有：地方政府的財政收入,、地方政府變賣部分對履行政府職能無關(guān)的財產(chǎn)、地方政府發(fā)行債券,、上級政府和中央政府的財政撥款,。當然，為了防止道德風險,，使地方政府擺脫倚賴上級的習慣,，還債的資金主要應(yīng)來源于地方政府自己。即使中央或上級政府撥款,，地方政府也應(yīng)在財務(wù)困境擺脫之后的指定期間歸還全部或部分款項,。
地方政府的財務(wù)應(yīng)當進行調(diào)整
對于財政重建來說,，解決財務(wù)困境只是第一步，最終目標是使地方財務(wù)走上良性循環(huán)的軌道,。因此,，地方政府的財務(wù)應(yīng)當進行調(diào)整，從而使地方政府能夠達到收支平衡,，否則,，即使中央政府或上級政府暫時通過財政撥款使地方政府擺脫困境，經(jīng)過一段時間后,，該地方政府仍然可能繼續(xù)陷入財政困境,。從國外的作法來看，財務(wù)調(diào)整一般包括以下方面：
出售資產(chǎn),。國外的地方政府在破產(chǎn)后,，往往將可用于出售的資產(chǎn)進行變價，例如公車,、建筑甚至收費權(quán),。我國的地方政府所掌握的財產(chǎn)要遠遠多于外國地方政府，例如,，國有企業(yè)的持股權(quán),、樓堂館所、土地所有權(quán),。在財政重建程序中,，要準確清查哪些財產(chǎn)是履行政府職能所必須，哪些不是必須,，并將非必須的財產(chǎn)進行變價,，用于清償債務(wù)。
減少辦公成本,。地方政府在進入財政重建程序后,，不應(yīng)當再維持過高的辦公成本。我國地方政府在三公消費,、樓堂館所等方面的成本一直很高,，因此，應(yīng)當在預算中大幅削減上述成本,。例如,，政府應(yīng)當從豪華的辦公大廈里搬出來，租住簡易的辦公樓,；耗資大的晚會等項目,，應(yīng)當停辦。
減少公共服務(wù)項目或降低服務(wù)水平,。在國外的政府破產(chǎn)過程中,，公共服務(wù)必然受到影響,，甚至基本職能都受到影響。例如,，路燈維修,、垃圾清理甚至出警時間都受到影響。我們認為,，中國政府承擔的公共服務(wù)項目過多,，應(yīng)當適當進行減少，從而減少支出,。
裁減人員和福利,。就我國而言，政府預算的主要構(gòu)成是人員工資,，使地方財政成為吃飯財政,。如果能夠減少人員工資和福利的金額，將極大緩解財政困境,。在削減該部分支出時,，應(yīng)當按照凍結(jié)進入、削減額外福利,、降低工資水平,、裁減人員的順序處理。
債務(wù)清償計劃如何通過和確認
財政重建是一個集體受償?shù)某绦�,，可以有效地發(fā)揮集體決策的作用,，摒棄非理性選擇,。因此,，在財政重建的設(shè)計中，應(yīng)依賴債權(quán)人會議的決策作用,，同時,，也應(yīng)賦予法院強制批準的權(quán)力。我們可以參照國外的成熟作法,，對通過和確認程序作如下設(shè)計：
將債權(quán)人分為公務(wù)人員債權(quán)組,、有擔保債權(quán)組、普通債權(quán)組(必要時可設(shè)置小額債權(quán)組),，由各債權(quán)人組分別表決,，表決組內(nèi)按債權(quán)額和人數(shù)進行表決，雙過半者的視為表決通過,；
如果各債權(quán)人組均表決通過債務(wù)清償計劃,，財政重建工作組可以直接確認；
如果多數(shù)債權(quán)人組表決未通過計劃,，應(yīng)當重新制作債務(wù)清償計劃,；
如果多數(shù)債權(quán)人組表決通過計劃,，僅有少部分債權(quán)人組未通過，而計劃對于該債權(quán)人組的利益未有削減,，或雖然有削減但該組債權(quán)所獲得的清償不低于參照清算所獲得的清償率,，財政重建工作組可以強制批準計劃。
財政重建工作組應(yīng)當監(jiān)督計劃的執(zhí)行
在債務(wù)清償計劃和財務(wù)調(diào)整計劃被確認之后,，財政重建工作組應(yīng)當監(jiān)督計劃的執(zhí)行,，確保債權(quán)人能夠按期獲得清償，財務(wù)調(diào)整計劃執(zhí)行到位,。其工作內(nèi)容包括督促清償資金的到位,、監(jiān)督清償資金的給付、參與政府預算的制定并監(jiān)督其執(zhí)行,、向債權(quán)人通報計劃執(zhí)行情況,。
在執(zhí)行完畢后，財政重建工作組應(yīng)當出具報告,，從而終止整個財政重建程序,。