●地方政府融資平臺的產(chǎn)生具有一定的正當(dāng)性，但已扭曲與異化,，面臨公司法,、預(yù)算法、擔(dān)保法等多重法律困局,。
●地方政府融資平臺的泛濫不只是財(cái)政法制度設(shè)計(jì)缺位,、錯(cuò)位與越位的結(jié)果，而且是財(cái)政分權(quán)危機(jī)的反映,。
●治理地方政府融資平臺一定要跳出部門法的局限,，從權(quán)力制約、權(quán)利保障和地方自治的憲法視角進(jìn)行審視,，將公共財(cái)政,、財(cái)政分權(quán)的理念鍥入財(cái)政法的內(nèi)核�,！ �
在助推地方債務(wù)攀高的背后,，地方政府融資平臺是一個(gè)關(guān)鍵性肇因。為了預(yù)防地方債務(wù)可能演化的危機(jī),，必須站在財(cái)政憲法學(xué)的高度審視地方政府融資平臺,，厘清其法律困局，尋求其救贖之道,。
地方政府融資平臺,，是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立,，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能,，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,。
盡管地方政府融資平臺的產(chǎn)生具有一定的正當(dāng)性，但在資本與權(quán)力的糾結(jié)下,，地方政府融資平臺已經(jīng)走向了扭曲與異化,，并面臨公司法、預(yù)算法,、擔(dān)保法等多重法律困局,。
地方政府融資平臺均是以國有獨(dú)資公司的組織形式出現(xiàn)，對外宣稱是一個(gè)獨(dú)立的法人實(shí)體,。然而,，現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中的地方政府融資平臺嚴(yán)重背離了公司法人的制度秉性。從財(cái)產(chǎn)上看,，地方政府多是以土地,、股權(quán)、稅費(fèi),、國債等作價(jià)出資形成平臺公司的資本金,，這些出資無需履行嚴(yán)格的登記公示程序，平臺公司需要在地方政府的直接主導(dǎo)或間接控制下進(jìn)行投融資,，對公司財(cái)產(chǎn)沒有獨(dú)立的支配權(quán),。從組織上看，絕大多數(shù)地方政府融資平臺沒有建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu),，不實(shí)行市場化運(yùn)作,，其重要高管職位由地方政府公職人員兼任,，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政管制色彩,。從責(zé)任上看，平臺公司依靠地方政府的信用進(jìn)行運(yùn)作,，由地方財(cái)政直接或間接承擔(dān)償債責(zé)任,，法律責(zé)任獨(dú)立性的缺失使其難以享有獨(dú)立的法律人格。此外,，地方政府融資平臺的主要職能是政府融資和承建政府投資項(xiàng)目,，具有典型的公益性，與公司追逐營利這一本質(zhì)屬性大相徑庭,。所以,，地方政府融資平臺只是借用了公司這一企業(yè)組織形式的“外衣”，并不具備商事公司的實(shí)質(zhì)特性,。
由于地方政府融資平臺名義上具有獨(dú)立法人資格,，其債務(wù)不會納入政府債務(wù)范圍，這使地方政府的顯性債務(wù)大為降低,，從而規(guī)避了《預(yù)算法》第28條的限制,。這對地方政府財(cái)政的穩(wěn)健運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了潛在威脅,，成為引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。在規(guī)范地方債務(wù)問題上,，《預(yù)算法》已形同虛設(shè),，亟待改造或重構(gòu)。
按照我國現(xiàn)行法律,，國家機(jī)關(guān)不能成為合同債務(wù)的擔(dān)保人,。然而，地方政府已經(jīng)習(xí)慣于為其融資平臺公司提供隱形擔(dān)保,，典型方式是出具所謂的“承諾函”,、“安慰函”等不具有法律約束力的擔(dān)保形式，更有一些地方政府通過立法性文件或者特許協(xié)議的形式進(jìn)行擔(dān)保,。此外,，在司法實(shí)踐中，地方政府融資平臺經(jīng)常采用“道路建設(shè)車輛通行費(fèi)收費(fèi)權(quán)”,、“土地出讓收益經(jīng)營權(quán)”,、“市政公用行業(yè)不動產(chǎn)收益”、“特許經(jīng)營權(quán)”等作為權(quán)利標(biāo)的進(jìn)行質(zhì)押貸款,。但由于現(xiàn)行法律法規(guī)對這些權(quán)利能否作為權(quán)利質(zhì)押的標(biāo)的未作出相應(yīng)規(guī)范,，導(dǎo)致融資平臺公司的質(zhì)押貸款面臨較大的制度風(fēng)險(xiǎn)。
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地方債務(wù)的最終化解需要財(cái)政憲法學(xué)的變革 |
從表面上看,，地方政府融資平臺的泛濫只是財(cái)政法制度設(shè)計(jì)缺位,、錯(cuò)位與越位的結(jié)果，但其在實(shí)質(zhì)上是財(cái)政分權(quán)危機(jī)的映射,�,；谪�(cái)政與憲法的高度關(guān)聯(lián)，地方債務(wù)的最終化解尚需借助于財(cái)政憲法學(xué)的變革,。
從法律文本來看,，我國現(xiàn)行憲法和既有法律對財(cái)政分權(quán)未作出規(guī)范，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大及其常委會長期以來處于缺席狀態(tài),，奠定我國現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)格局的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》僅是國務(wù)院頒布的一個(gè)連行政法規(guī)都算不上的規(guī)范性文件,，這對于財(cái)政法治而言無疑是一個(gè)尷尬的事實(shí)。
考察地方政府融資平臺的制度變遷,，不難發(fā)現(xiàn)中央政府更多地是采取默許而不是打壓的態(tài)度,，尤其是在1997年東南亞金融危機(jī)和2008年次貸危機(jī)期間，中央政府對地方政府融資平臺報(bào)以明確支持的態(tài)度,。而在2010年中國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇的背景下,，國務(wù)院又出臺了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》。可以看出,，中央政府與地方政府圍繞著地方政府融資平臺展開的利益博弈并非一種基于憲法的博弈,，而屬于一種缺乏制度安排條件下的討價(jià)還價(jià)。
在市場經(jīng)濟(jì)條件下,，出于“理性經(jīng)濟(jì)人”的利益考量,，地方政府存在尋求地方自治的天然沖動，當(dāng)其希望通過改變現(xiàn)行稅權(quán)分配規(guī)則增加地方稅收利益而發(fā)現(xiàn)困難重重時(shí),，創(chuàng)建融資平臺公司就成為不得已的選擇,。而從提高國家能力的角度看，中央政府還將長期強(qiáng)調(diào)稅權(quán)的集中而不會輕易下放權(quán)力,。這意味著地方政府融資平臺將會持久存在,，通過地方自治實(shí)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)的難度可想而知。
地方政府融資平臺反映了我國財(cái)政分權(quán)的制度困境或者說是制度轉(zhuǎn)型的財(cái)政困境,。規(guī)制地方政府融資平臺和化解地方政府債務(wù)必須打破頭痛醫(yī)頭,、腳痛醫(yī)腳的傳統(tǒng)思維，根本之道在于引入“財(cái)政憲法學(xué)”的價(jià)值理念與制度規(guī)則,，從制度轉(zhuǎn)型與法制變革的高度加以解決,。由于我國憲法缺乏有關(guān)財(cái)政制度方面的規(guī)定，為保證財(cái)政領(lǐng)域法律的統(tǒng)一實(shí)施和適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政法治的基本要求,，我國宜盡快制定財(cái)政基本法,，這無疑具有超越財(cái)政分權(quán)之上的意義。
目前,，我國地方政府融資平臺的清理規(guī)范工作正在全面推進(jìn)的過程中,，但透視國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》等政策性文件，不難發(fā)現(xiàn)對地方政府融資平臺的治理主要采取的是行政與政策手段,。短期內(nèi)可能會收到明顯的效果,，但難以從根本上化解地方債務(wù)難題。治理地方政府融資平臺,，必須從運(yùn)動走向制度,，樹立依法治國和財(cái)政法治的理念，從財(cái)政法制的結(jié)構(gòu)性變革中尋求其蛻變與新生,。
□取締不具有公益性的地方政府融資平臺
地方政府融資平臺雖然是導(dǎo)致巨額地方債務(wù)的關(guān)鍵肇因，但對其并不能簡單否定,，也不宜采取一刀切式的治理措施,，而應(yīng)區(qū)分具體情況實(shí)行類型化治理。
在財(cái)政法治視野下,，我們主張采用公共財(cái)政的理念作為地方政府融資平臺類型化治理的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn),。公共財(cái)政框架的構(gòu)建可以說是繼1994年分稅制改革之后中國財(cái)政法領(lǐng)域影響最大的一項(xiàng)制度變革。倘若地方政府通過其融資平臺所募集的資金用途偏離了社會公共利益,，則必須接受嚴(yán)格的法律規(guī)制,。處于社會轉(zhuǎn)型期的中國,，財(cái)政民主與財(cái)政法治的意識較為淡薄，公共財(cái)政的法律機(jī)制尚未建立起來,，地方政府的權(quán)力尋租普遍存在,。因此，必須用公共財(cái)政的理念審視地方政府的財(cái)政支出,，將那些打著公共利益的旗號而事實(shí)上不具有公益性的地方政府融資平臺堅(jiān)決予以取締,。
□地方政府融資平臺應(yīng)市場化運(yùn)作
財(cái)政分權(quán)是任何國家的法治建設(shè)都無法回避的重大問題，更應(yīng)當(dāng)成為中國財(cái)政法治前進(jìn)的方向,。目前,，我國地方政府幾乎不享有稅收立法權(quán)，地方稅制結(jié)構(gòu)不合理,，主體稅種不突出,，事權(quán)與財(cái)權(quán)存在嚴(yán)重失衡。實(shí)行財(cái)政分權(quán)后,，我國地方政府的財(cái)政狀況會有所好轉(zhuǎn),，其負(fù)債將明顯降低，但基于路徑依賴的歷史邏輯,，地方政府融資平臺仍將長期存續(xù),。
地方政府融資平臺不能再像過去那樣生活在行政權(quán)的襁褓之下，而應(yīng)走市場化運(yùn)作之路,。
一是建立起規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu),，盡量淡化其行政管制色彩。當(dāng)然,，地方政府并沒有足夠的動力去推動其融資平臺公司的規(guī)范化運(yùn)作,，這就需要引入相應(yīng)的激勵(lì)與約束機(jī)制。為了有效預(yù)防地方政府對融資平臺公司的不當(dāng)干預(yù),，可以通過領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的法律化來純化二者之間的利益輸送關(guān)系,，最大限度地控制地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。
二是實(shí)行嚴(yán)格的信息披露規(guī)則,，強(qiáng)化其公司治理的透明度,。嚴(yán)格的信息披露規(guī)則有助于地方政府隱性負(fù)債的顯性化，減少地方政府的財(cái)政腐敗行為,，并將為日后把“預(yù)算外資金”,、“制度外資金”最終納入預(yù)算的法治軌道積累制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
三是降低對銀行貸款的過度依賴,，探索多元化的融資渠道,。為了盡量降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，地方政府融資平臺可以通過資產(chǎn)證券化、信托方式,、股權(quán)融資方式,、產(chǎn)權(quán)交易方式等多渠道募集資金。
□建立地方政府融資平臺的替代機(jī)制
公共財(cái)政為地方政府融資平臺的法律治理確立了價(jià)值尺度,，財(cái)政分權(quán)則為地方政府融資平臺的法律治理提供了認(rèn)知進(jìn)路,，但這些對化解地方債務(wù)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)仍顯制度供給的不足。在財(cái)政法視域內(nèi),，尋求地方政府融資平臺的替代機(jī)制極為必要,，市政債券與均等化轉(zhuǎn)移支付無疑是最有價(jià)值的兩種思路。
隨著2009年中央代發(fā)2000億元地方債券這一事件的出現(xiàn),，不少學(xué)者都曾呼吁賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)力,。為了控制地方政府的融資沖動和降低地方債務(wù)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，需要建立專門的市政債券監(jiān)管機(jī)構(gòu),，引入市場化的信用評級制度和設(shè)立地方政府償債基金等配套措施,。
均等化轉(zhuǎn)移支付也是很值得借鑒的一種化解地方債務(wù)的制度構(gòu)想。目前,，我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法存在著政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不清,、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的分配缺乏合理的標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式不規(guī)范等諸多問題,，與財(cái)政法治的理想圖景相距較遠(yuǎn),。我國應(yīng)以《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》的出臺為契機(jī)，重點(diǎn)解決中央與地方之間事權(quán),、財(cái)權(quán)嚴(yán)重失衡的問題,，將財(cái)政均等化的理念貫徹到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的具體制度設(shè)計(jì)當(dāng)中，提高轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性,、規(guī)范性,、穩(wěn)定性和透明度。
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以財(cái)政法制的結(jié)構(gòu)性變革推動中央與地方財(cái)政關(guān)系轉(zhuǎn)型 |
進(jìn)入21世紀(jì)之后,，我們別無選擇地走進(jìn)了一個(gè)問題叢生和風(fēng)險(xiǎn)重重的開放社會,。2008年金融海嘯的硝煙還未完全淡去，2009年延續(xù)至今的歐洲債務(wù)危機(jī)又紛至沓來,。我國地方政府的債臺高筑已經(jīng)被置于輿論的風(fēng)口浪尖,，清理地方政府融資平臺和化解地方債務(wù)已經(jīng)到了刻不容緩的地步。
但治理地方政府融資平臺一定要跳出部門法的局限,，從權(quán)力制約,、權(quán)利保障和地方自治的憲法視角進(jìn)行審視，將公共財(cái)政,、財(cái)政分權(quán)的理念鍥入財(cái)政法的內(nèi)核，通過財(cái)政法制的結(jié)構(gòu)性變革來推動中央與地方財(cái)政關(guān)系的嬗變與轉(zhuǎn)型�,！ �