2012年,，我國有34%的勞動(dòng)力在從事農(nóng)業(yè),，但是只創(chuàng)造10.1%的國內(nèi)生產(chǎn)總值,，占總?cè)丝诮?0%的農(nóng)民人均純收入只有城鎮(zhèn)居民可支配收入的31.9%,，農(nóng)村和城市的差距仍然很大,。
“三農(nóng)”問題不僅關(guān)系農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民本身,，更關(guān)系到中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)乃至未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大計(jì),，已故中國社科院榮譽(yù)學(xué)部委員陸學(xué)藝先生生前對(duì)“三農(nóng)”問題有著深入研究，他與其學(xué)生,、北京工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院楊桂宏副教授合作的文章《破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的當(dāng)前對(duì)策》在社會(huì)上產(chǎn)生了重大影響,。他們認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約“三農(nóng)”問題久解不決的根本原因,，要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就要改革戶籍,、土地、財(cái)政制度,。近日,，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者專訪了楊桂宏副教授。
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城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約“三農(nóng)”問題久解不決的根本原因 |
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：從第一個(gè)五年計(jì)劃開局,，至今正好60年,，歷屆黨和政府，一貫重視“三農(nóng)”問題的解決,，投入了大量的人力,、物力和財(cái)力，但是,，直到現(xiàn)在,，我國仍然面臨“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后,；農(nóng)民增收,，仍然困難”的局面�,！叭r(nóng)”問題為什么這么難以解決,？
楊桂宏：歷史經(jīng)驗(yàn)表明，凡是一個(gè)問題不是一地一縣存在,，而是普遍存在,，不是一時(shí)存在，而是長(zhǎng)期存在,，且久而不決,，一定不是簡(jiǎn)單問題,，是體制性、結(jié)構(gòu)性問題,。這類問題靠改進(jìn)工作,、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是解決不了的，必須通過改革體制,，調(diào)整結(jié)構(gòu)才能解決,。
“三農(nóng)”問題之所以難解決，是我國農(nóng)村從土改以后就按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的要求,，把農(nóng)民組織到高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社,、人民公社的體系里，逐步形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)體制的結(jié)果,。這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制,，是為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，限制,、束縛了農(nóng)業(yè),、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展,。改革開放以后,，中國實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)過三十多年的努力,，在城市,、在二、三產(chǎn)業(yè)方面已經(jīng)破除了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛,，已經(jīng)基本建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,，但因?yàn)楦鞣N原因，城鄉(xiāng)分治的戶籍制度和集體所有的土地制度等重要體制還沒有改革,，所以在農(nóng)村城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制還繼續(xù)在進(jìn)行著,，這就是我國三農(nóng)問題久解不決的根本原因。
黨的十八大報(bào)告指出：“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑,。加快完善城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制,，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換和公共資源均衡配置�,！痹谕晟频纳鐣�(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下,，這應(yīng)是題中之意。城鄉(xiāng)的體制機(jī)制理應(yīng)是一體的,，城鄉(xiāng)要素理應(yīng)平等(等價(jià))交換，公共資源理應(yīng)在城鄉(xiāng)均衡配置,。十八大所以要強(qiáng)調(diào)這幾條,，就因?yàn)楝F(xiàn)在的體制機(jī)制還不一體,，要素交換還不平等，資源配置還不均衡,，這就是還存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制,。因此，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化,，就一定要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制,，這是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。
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城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致“城鄉(xiāng)分治,，一國兩策” |
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：根據(jù)您的介紹,，“三農(nóng)”問題的病根并不在于其自身而是由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的，何謂城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),？它是如何形成的,？組成都包括哪些內(nèi)容？這種二元結(jié)構(gòu)有哪些特征,？
楊桂宏：所謂中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是指：在全國實(shí)行城鄉(xiāng)分治的戶籍制度,，把全部居民分成農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，一經(jīng)登記入冊(cè),，一般就不能變更,。非農(nóng)業(yè)戶口的人從事二、三產(chǎn)業(yè),，基本上都居住在城鎮(zhèn),，稱為城市居民。農(nóng)業(yè)戶口的人,，從事農(nóng)業(yè),，絕大多數(shù)都居住在農(nóng)村，稱為農(nóng)民,。1960年代初,，國家實(shí)行嚴(yán)格的戶籍管理制度以后，農(nóng)業(yè)戶籍人口很難轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口,，或成為城市居民,。政府對(duì)城市、對(duì)市民實(shí)行一種政策,，對(duì)農(nóng)村,、對(duì)農(nóng)民實(shí)行另一種政策。
例如,，在城市實(shí)行生產(chǎn)資料的全民所有制和大集體所有制,，在農(nóng)村則實(shí)行生產(chǎn)資料的集體所有制；再如醫(yī)療衛(wèi)生，在城市對(duì)公務(wù)員,、干部實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療,，對(duì)工人實(shí)行勞保醫(yī)療，在農(nóng)村對(duì)農(nóng)民則實(shí)行合作醫(yī)療,，農(nóng)民自費(fèi),。還有像就業(yè)、教育,、社會(huì)保障,、住房、基礎(chǔ)設(shè)施等民生事業(yè)方面的政策也都是不一樣的,，學(xué)者對(duì)此概稱為“城鄉(xiāng)分治,，一國兩策”。
中國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的本質(zhì)特征,，把全國的公民分成兩類,，對(duì)城市居民和農(nóng)民實(shí)行不平等的政策。
在這樣的社會(huì)結(jié)構(gòu)里,，城鄉(xiāng)居民享有不同的社會(huì)福利和公民權(quán)利,。嚴(yán)重壓抑了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展,。造成城鄉(xiāng)居民之間的社會(huì)區(qū)隔,，這種社會(huì)區(qū)隔直接影響了城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的自由流動(dòng)，人為地遏制了中國城市化進(jìn)程,。
概括起來,，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是由城鄉(xiāng)分治的戶籍制度、土地集體所有制和財(cái)政制度這三項(xiàng)主要體制和一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的體制,、機(jī)制形成的龐大的體系,。這種體制是自上而下建立起來的，是由法律,、法規(guī),、政策支撐形成的一整套體制、機(jī)制,，而且是全國性的,。
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改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) |
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：既然已經(jīng)認(rèn)識(shí)到破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化已成為解決“三農(nóng)”問題根本途徑,。那么,，接下來如何破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)？
楊桂宏：多年來的實(shí)踐證明：戶籍制度,、土地集體所有制,、財(cái)政制度這三項(xiàng)是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的基本框架、基本制度，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)滲透到中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面,，特別是還同城鄉(xiāng)社會(huì)各階層的利益關(guān)系糾結(jié)在一起,，真可謂是根深蒂固、盤根錯(cuò)節(jié),。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制可以說是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村的最后一個(gè)堡壘，改革的難度很大,、阻力很大,。
經(jīng)過多年的實(shí)踐探索、研討,、比較,，我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到不通過改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度,、土地制度和財(cái)政制度,，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是破除不了的。要根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)必須由中央作出決定,，做好頂層設(shè)計(jì),，有計(jì)劃、有組織,、有步驟地進(jìn)行,。我們已經(jīng)積累了破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的認(rèn)識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，要從根本上破除這個(gè)體制,，應(yīng)該而且必須從改革戶籍制度,、土地集體所有制和財(cái)政金融體制這三項(xiàng)制度入手。
第一,，改革城鄉(xiāng)分治的戶籍制度是破除城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)體制的首要之舉,。
上個(gè)世紀(jì)80年代中期，全國社會(huì)結(jié)構(gòu)主要是城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu),，城市之間和農(nóng)村之間的差異不大,。這時(shí)若進(jìn)行戶籍制度改革，附加在戶籍上的各城市之間的就業(yè)機(jī)會(huì),、公共服務(wù)和社會(huì)福利上的差異不大,，是戶籍制度改革的一個(gè)好時(shí)期。但是當(dāng)時(shí)的不利的條件是城鄉(xiāng)之間的歷史鴻溝遠(yuǎn)未填平和人們受計(jì)劃體制觀念影響還很嚴(yán)重,。因此,，錯(cuò)過了戶籍制度改革的一個(gè)好時(shí)機(jī)。后來,，隨著各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的擴(kuò)大,，各地社會(huì)發(fā)展水平的差異也逐步呈現(xiàn)。公共服務(wù)水平、社會(huì)福利政策的差距逐步擴(kuò)大,，而這些恰恰是以戶籍為載體,。一旦擁有某地戶籍，自然作為區(qū)域利益群體成員之一,，享有本地各種社會(huì)福利和公共服務(wù),。隨著不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異逐步擴(kuò)大，各地戶口的“市場(chǎng)價(jià)格”也在逐步拉大,，改革的難度也在加大,。因此，我們應(yīng)盡早進(jìn)行戶籍制度的改革,，盡快抹平戶籍背后的各種利益差距,。
戶籍制度改革，從推進(jìn)主體來看,，應(yīng)該由中央推進(jìn),，全國各地統(tǒng)一進(jìn)行。全國人口大流動(dòng),，僅是少數(shù)幾個(gè)地區(qū)的戶籍制度改革是沒有辦法進(jìn)行的,。改革具體可以從兩個(gè)維度來進(jìn)行。一個(gè)維度就是從戶籍放開的區(qū)域進(jìn)行改革方案設(shè)計(jì),。根據(jù)目前全國各地實(shí)際情況和戶籍制度改革難易程度,，把全國各地分成幾類，設(shè)計(jì)每類地區(qū)戶籍制度改革的具體步驟,。另一個(gè)維度就是從戶籍制度背后的各種利益著手,，逐步剝除附著在戶籍背后的各種權(quán)益，為戶籍制度改革奠定基礎(chǔ),。在各種權(quán)益的享有資格上,，規(guī)定戶籍不再是享有各種權(quán)益的唯一要件，與其并行的其他條件也可以享有同樣權(quán)益,。如規(guī)定繳稅一定年限就可以享受當(dāng)?shù)厣鐣?huì)福利,，就讀一定年限可以異地高考等。當(dāng)然,，這些規(guī)定雖然還是反映出戶籍本身的含金量,，但是企圖一蹴而就的戶籍制度改革非但不現(xiàn)實(shí)，也會(huì)帶來巨大的社會(huì)問題,。因此,，分地區(qū)分階段的逐步戶籍制度改革是目前中國社會(huì)比較現(xiàn)實(shí)可行的辦法。戶籍制度改革應(yīng)該與城鄉(xiāng),、區(qū)域間的公共服務(wù)和社會(huì)保障一體化改革相互推進(jìn),，這既是解決不同利益群體矛盾,，也是實(shí)現(xiàn)我國社會(huì)公平，城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵性舉措,。
第二,，要改革集體所有制的土地制度。所謂集體所有制,，是蘇聯(lián)按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)的杜撰,，名為公有制的一種，明確定為是過渡性的,，將來是要轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼械�,。誰是“集體”，集體成員的邊界是不定的,。集體內(nèi)部成員之間是不平等的，誰是領(lǐng)導(dǎo),，對(duì)集體的財(cái)產(chǎn)就有支配權(quán),、決定權(quán)。現(xiàn)在我們農(nóng)村的土地實(shí)行集體所有制,，名為本村農(nóng)民集體所有,，但農(nóng)民只有承包使用權(quán)，而村主任,、支部書記對(duì)土地有實(shí)際的支配權(quán),。這些年來，支部書記,、村主任把土地賣了,，農(nóng)民還不知道。這種土地所有制,，引出了許許多多的矛盾,，必須改革。隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和新型合作醫(yī)療制度的改革與完善,，土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能有了現(xiàn)代社會(huì)保障制度的銜接,，土地經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)功能回歸是自然而言的事情�,；謴�(fù)土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能,，必須清晰界定其產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村土地到底歸誰所有,，對(duì)此看法不一,。根據(jù)我國的國情和社情，實(shí)行“土地國有,，永包到戶”的方案比較好,。把土地的所有權(quán)統(tǒng)一收為國有,，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的土地國有制；農(nóng)村土地承包,、轉(zhuǎn)讓,、租借、轉(zhuǎn)變用途,、征占都要制定法律,，由相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)�,！坝腊綉簟�,，考慮到農(nóng)村土地已經(jīng)基本都承包到戶的事實(shí)，國家可確定某一個(gè)時(shí)間,，經(jīng)過核實(shí)確定誰承包的地塊,，確權(quán)頒證，國家和農(nóng)民簽訂承包的契約,，從此就不再變了,，生不增，死不減,。農(nóng)村現(xiàn)在有些地方還在不停地調(diào)整土地是不對(duì)的,。土地永包到戶以后，農(nóng)民的土地承包權(quán)就是物權(quán),、財(cái)產(chǎn)權(quán),，再發(fā)生變動(dòng)，應(yīng)制定相關(guān)的法律,、法規(guī)加以規(guī)范,。
第三，實(shí)行財(cái)政體制的改革,。我國現(xiàn)行的財(cái)政體制,，是在城鄉(xiāng)分治的格局下逐步形成的，雖然經(jīng)過幾次改革,，但對(duì)城市,、對(duì)居民實(shí)行一種政策，對(duì)農(nóng)村,、對(duì)農(nóng)民實(shí)行另一種政策的格局沒有根本改變,，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村,、農(nóng)民發(fā)展很不利,。應(yīng)該按照十八大報(bào)告提出的“要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力,，逐步縮小城鄉(xiāng)差距,，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮,。堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針,�,！蓖ㄟ^調(diào)整改革，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的財(cái)政體制,。應(yīng)該看到,，城鄉(xiāng)分治的財(cái)政體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的經(jīng)濟(jì)支柱,，不調(diào)整改革這種財(cái)政體制,，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就不可能根本破除，農(nóng)業(yè)的弱勢(shì)地位就不可能改變,，農(nóng)民也富裕不起來,，城鄉(xiāng)差距不可能縮小，更談不上城鄉(xiāng)共同繁榮,。改革是需要成本的,。在近期，財(cái)政更應(yīng)向農(nóng)村傾斜,，財(cái)政部門要加快財(cái)政體制改革的步伐，使長(zhǎng)期困擾我們的“三農(nóng)”問題從根本上得到解決,，使農(nóng)村走上社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的康莊大道,。
總之，只有從戶籍制度,、土地所有制和財(cái)政體制上進(jìn)行改革,，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，才能根本破除城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)體制,。從根本上破除了城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制,，農(nóng)業(yè)才有望實(shí)現(xiàn)中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)村才有望實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的美麗和諧鄉(xiāng)村,，農(nóng)民才有望成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者,，成為現(xiàn)代社會(huì)主義國家的公民。