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隨著全球城市化的發(fā)展，世界城市人口在2007年首度超越鄉(xiāng)村人口,。中國(guó)的城市化率在2011年超過50%,，中國(guó)的城市時(shí)代也已來臨,。
2001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主約瑟夫?斯蒂格利茨教授曾經(jīng)預(yù)測(cè)，中國(guó)的城市化將是21世紀(jì)改變?nèi)祟悮v史的兩大動(dòng)力之一（另一個(gè)是以美國(guó)為首的新技術(shù)革命）,。享譽(yù)全球的《科學(xué)》和《自然》雜志在近些年也都針對(duì)城市及中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、環(huán)境保護(hù)所面臨的挑戰(zhàn)發(fā)表了特刊。特刊中指出,，中國(guó)所面對(duì)的環(huán)境問題,，已成為中國(guó)和世界所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，必須立即采取有效的行動(dòng)來加以應(yīng)對(duì),。因此,，城市化是一個(gè)全球性的重大現(xiàn)象，而中國(guó)的城市化發(fā)展,，將在全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演舉足輕重的角色,。
要保障如此快速和大規(guī)模的城市化進(jìn)程得以順利進(jìn)行，城市規(guī)劃是不可或缺的,。根據(jù)我國(guó)《城市規(guī)劃基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)GB/T
50280—98》,，城市規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)的城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用,、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合布局,、具體安排和實(shí)施管理。俗話說“先規(guī)劃,，后建設(shè)”,，規(guī)劃一直被政府和民眾寄予厚望，期待其能夠承擔(dān)各項(xiàng)生產(chǎn)和生活活動(dòng)有效組織的重要職能,。然而,，在現(xiàn)實(shí)生活中，規(guī)劃邊界和指標(biāo)限制屢屢被突破,，規(guī)劃缺乏彈性和嚴(yán)肅性,，被頻繁修訂，種種弊端都使得規(guī)劃長(zhǎng)期遭受來自社會(huì)各個(gè)方面的指責(zé)。
事實(shí)上,，規(guī)劃失敗的原因也是多方面的,。其中，既有來自規(guī)劃自身的因素,，也有來自外界因素的影響,。從規(guī)劃自身的因素來看,，現(xiàn)有的規(guī)劃模式中至少有三項(xiàng)缺陷,，導(dǎo)致其無(wú)法有效指導(dǎo)城市發(fā)展建設(shè)。
首先,，我國(guó)目前的法定規(guī)劃程序,，太多強(qiáng)調(diào)制定大型的綜合性規(guī)劃，這種規(guī)劃費(fèi)時(shí)費(fèi)力,，很難調(diào)整,，且審批周期長(zhǎng)，往往規(guī)劃剛剛編制完成就過時(shí)了,。以杭州為例,，其城市總體規(guī)劃（1981～2000）于
1978
年開始編制，到1983年才得到國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),。本來規(guī)劃是要指導(dǎo)20年的發(fā)展建設(shè),，可是到1990年代就已經(jīng)過時(shí)了。因此,，在1993年,，杭州市政府就開始組織編制新一版總體規(guī)劃——“杭州市城市總體規(guī)劃（1996～2010）”。其間經(jīng)歷了蕭山,、余杭的六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共253平方公里用地劃入杭州市區(qū)這一變化,，因此該規(guī)劃并未得到國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)。隨后的“杭州市城市總體規(guī)劃（2001～2020）”于2001年開始編制,，直至2007年才被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),，這意味著在2001至2007年的七年中，杭州市的城市發(fā)展是沒有合法的城市總體規(guī)劃加以指導(dǎo)和控制的,。杭州市城市總體規(guī)劃所面臨的尷尬在很多其他城市也都或多或少地存在,。
其次，我國(guó)傳統(tǒng)的規(guī)劃,，都是將相關(guān)決策的完整結(jié)果一次性確定的藍(lán)圖式規(guī)劃,，因而都屬于典型的設(shè)計(jì)型規(guī)劃。這種規(guī)劃模式主要由一整套高度相關(guān)的行動(dòng)所構(gòu)成,，僅考慮少數(shù)行動(dòng)者參與且行動(dòng)的不確定性較小的情況,。因此，其適合于在開發(fā)主體單一、開發(fā)行為較為確定的計(jì)劃經(jīng)濟(jì),；在多主體,、偶發(fā)性開發(fā)為主的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，則作用有限,。如果在城市發(fā)展中某項(xiàng)未曾預(yù)料的偶然因素,，如新產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建立、對(duì)外交通線路的改變,、城市發(fā)展方向的改變等等,，改變了其運(yùn)行軌跡，則原有的規(guī)劃方案將會(huì)被推翻,，巨大而精美會(huì)變得毫無(wú)用處,，必須開展新一輪費(fèi)時(shí)費(fèi)力的規(guī)劃。
第三,，傳統(tǒng)的規(guī)劃太多偏重于工程設(shè)計(jì),，缺乏對(duì)于公共政策的綜合考量。具體表現(xiàn)為,，長(zhǎng)期以來,，對(duì)于規(guī)劃的探討往往集中于規(guī)劃的制定，而忽視了規(guī)劃的使用,。政府組織大量的人力物力去編制規(guī)劃,，而在實(shí)際實(shí)施過程中，則往往將規(guī)劃內(nèi)容擱置在一旁,。這種做法的基本觀念就是將規(guī)劃作為一個(gè)短期實(shí)施的工程設(shè)計(jì)項(xiàng)目,，而非長(zhǎng)期、持續(xù)發(fā)揮作用的公共政策,。作為工程設(shè)計(jì)的規(guī)劃,，只要把規(guī)劃方案作為完整的一次性編制完成，呈現(xiàn)在政府或公眾面前,，經(jīng)過修改審批通過就可以了,；而作為公共政策的規(guī)劃必須要考慮實(shí)施的成本和收益、風(fēng)險(xiǎn),、保障手段,，探討每一項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容實(shí)施的可能性，以及與其他公共政策的銜接,。因而,，規(guī)劃制定的結(jié)果固然重要，實(shí)施的過程也同樣重要,。
要應(yīng)對(duì)城市發(fā)展的快速需求,，解決新型城鎮(zhèn)化過程中的一系列重要問題,，則需要對(duì)城市規(guī)劃的體系加以調(diào)整。將大型的綜合性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)樾⌒偷�,、緊密關(guān)聯(lián)的規(guī)劃網(wǎng)絡(luò),，將設(shè)計(jì)型的規(guī)劃模式轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略型模式，將規(guī)劃的重點(diǎn)更多地轉(zhuǎn)向規(guī)劃過程及其關(guān)聯(lián)的決策和行動(dòng),，應(yīng)當(dāng)是城市規(guī)劃體系發(fā)展的重要方向,。
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