隨著全球城市化的發(fā)展,,世界城市人口在2007年首度超越鄉(xiāng)村人口。中國的城市化率在2011年超過50%,,中國的城市時代也已來臨,。 2001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主約瑟夫?斯蒂格利茨教授曾經(jīng)預(yù)測,中國的城市化將是21世紀(jì)改變?nèi)祟悮v史的兩大動力之一(另一個是以美國為首的新技術(shù)革命),。享譽全球的《科學(xué)》和《自然》雜志在近些年也都針對城市及中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、環(huán)境保護(hù)所面臨的挑戰(zhàn)發(fā)表了特刊。特刊中指出,,中國所面對的環(huán)境問題,,已成為中國和世界所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),必須立即采取有效的行動來加以應(yīng)對,。因此,,城市化是一個全球性的重大現(xiàn)象,而中國的城市化發(fā)展,,將在全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演舉足輕重的角色,。 要保障如此快速和大規(guī)模的城市化進(jìn)程得以順利進(jìn)行,城市規(guī)劃是不可或缺的,。根據(jù)我國《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)GB/T
50280—98》,,城市規(guī)劃是對一定時期內(nèi)的城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展,、土地利用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合布局,、具體安排和實施管理,。俗話說“先規(guī)劃,后建設(shè)”,,規(guī)劃一直被政府和民眾寄予厚望,,期待其能夠承擔(dān)各項生產(chǎn)和生活活動有效組織的重要職能。然而,,在現(xiàn)實生活中,,規(guī)劃邊界和指標(biāo)限制屢屢被突破,規(guī)劃缺乏彈性和嚴(yán)肅性,,被頻繁修訂,,種種弊端都使得規(guī)劃長期遭受來自社會各個方面的指責(zé)。 事實上,,規(guī)劃失敗的原因也是多方面的,。其中,既有來自規(guī)劃自身的因素,,也有來自外界因素的影響,。從規(guī)劃自身的因素來看,現(xiàn)有的規(guī)劃模式中至少有三項缺陷,,導(dǎo)致其無法有效指導(dǎo)城市發(fā)展建設(shè),。 首先,我國目前的法定規(guī)劃程序,,太多強(qiáng)調(diào)制定大型的綜合性規(guī)劃,,這種規(guī)劃費時費力,很難調(diào)整,,且審批周期長,,往往規(guī)劃剛剛編制完成就過時了。以杭州為例,,其城市總體規(guī)劃(1981~2000)于
1978
年開始編制,,到1983年才得到國務(wù)院批準(zhǔn)。本來規(guī)劃是要指導(dǎo)20年的發(fā)展建設(shè),,可是到1990年代就已經(jīng)過時了。因此,,在1993年,,杭州市政府就開始組織編制新一版總體規(guī)劃——“杭州市城市總體規(guī)劃(1996~2010)”。其間經(jīng)歷了蕭山,、余杭的六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共253平方公里用地劃入杭州市區(qū)這一變化,,因此該規(guī)劃并未得到國務(wù)院的批準(zhǔn),。隨后的“杭州市城市總體規(guī)劃(2001~2020)”于2001年開始編制,直至2007年才被國務(wù)院批準(zhǔn),,這意味著在2001至2007年的七年中,,杭州市的城市發(fā)展是沒有合法的城市總體規(guī)劃加以指導(dǎo)和控制的。杭州市城市總體規(guī)劃所面臨的尷尬在很多其他城市也都或多或少地存在,。 其次,,我國傳統(tǒng)的規(guī)劃,都是將相關(guān)決策的完整結(jié)果一次性確定的藍(lán)圖式規(guī)劃,,因而都屬于典型的設(shè)計型規(guī)劃,。這種規(guī)劃模式主要由一整套高度相關(guān)的行動所構(gòu)成,僅考慮少數(shù)行動者參與且行動的不確定性較小的情況,。因此,,其適合于在開發(fā)主體單一、開發(fā)行為較為確定的計劃經(jīng)濟(jì),;在多主體,、偶發(fā)性開發(fā)為主的市場經(jīng)濟(jì)條件下,則作用有限,。如果在城市發(fā)展中某項未曾預(yù)料的偶然因素,,如新產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建立、對外交通線路的改變,、城市發(fā)展方向的改變等等,,改變了其運行軌跡,則原有的規(guī)劃方案將會被推翻,,巨大而精美會變得毫無用處,,必須開展新一輪費時費力的規(guī)劃。 第三,,傳統(tǒng)的規(guī)劃太多偏重于工程設(shè)計,,缺乏對于公共政策的綜合考量。具體表現(xiàn)為,,長期以來,,對于規(guī)劃的探討往往集中于規(guī)劃的制定,而忽視了規(guī)劃的使用,。政府組織大量的人力物力去編制規(guī)劃,,而在實際實施過程中,則往往將規(guī)劃內(nèi)容擱置在一旁,。這種做法的基本觀念就是將規(guī)劃作為一個短期實施的工程設(shè)計項目,,而非長期、持續(xù)發(fā)揮作用的公共政策。作為工程設(shè)計的規(guī)劃,,只要把規(guī)劃方案作為完整的一次性編制完成,,呈現(xiàn)在政府或公眾面前,經(jīng)過修改審批通過就可以了,;而作為公共政策的規(guī)劃必須要考慮實施的成本和收益,、風(fēng)險、保障手段,,探討每一項規(guī)劃內(nèi)容實施的可能性,,以及與其他公共政策的銜接。因而,,規(guī)劃制定的結(jié)果固然重要,,實施的過程也同樣重要。 要應(yīng)對城市發(fā)展的快速需求,,解決新型城鎮(zhèn)化過程中的一系列重要問題,,則需要對城市規(guī)劃的體系加以調(diào)整。將大型的綜合性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)樾⌒偷�,、緊密關(guān)聯(lián)的規(guī)劃網(wǎng)絡(luò),,將設(shè)計型的規(guī)劃模式轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略型模式,將規(guī)劃的重點更多地轉(zhuǎn)向規(guī)劃過程及其關(guān)聯(lián)的決策和行動,,應(yīng)當(dāng)是城市規(guī)劃體系發(fā)展的重要方向,。
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