從現(xiàn)實來看,，盡管改變增長主義政府越來越成為廣泛共識，但實踐中增長主義政府的傾向卻很難改變,。對此,，有必要進一步分析問題的核心在哪里。在我看來,，增長主義政府傾向難以改變,，重要的原因在于競爭性地方政府的增長模式。所謂競爭性地方政府的增長模式,，就是指以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向,、以地方財政收入增長和干部考核為約束激勵機制、以政府主導(dǎo)和地方政府間競爭為突出特點的經(jīng)濟增長模式。
當(dāng)前,，我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型面臨著某些突出矛盾,，比如說土地財政、債務(wù)風(fēng)險,、產(chǎn)能過剩,、環(huán)境污染等問題，大都與競爭性地方政府的增長模式直接相關(guān),。也就是說,，不改變競爭性地方政府的增長模式，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是難以有重要突破的,，甚至在一些重大問題上都很難破題,。
一,、競爭性的地方政府是不是市場經(jīng)濟的主體,？
改變政府取代市場，防止短期問題長期化,，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，首當(dāng)其沖是改變競爭性地方政府的增長模式,。
為什么提出這個問題,？最近有研究提出，競爭性地方政府的增長模式是中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分,，是中國保持經(jīng)濟活力的重要因素,，是中國發(fā)展模式的突出特點。我的看法是,，這種概括既缺乏理論依據(jù),，又難以獲得經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的實踐支持。為什么,？
1．競爭性地方政府的增長模式是特定歷史階段的產(chǎn)物,。競爭性地方政府增長模式是我國處于生存型階段，私人產(chǎn)品嚴(yán)重短缺,、經(jīng)濟總量嚴(yán)重不足,、市場經(jīng)濟體制和市場主體尚未形成的特定背景下形成的。這種增長模式在推動我國經(jīng)濟的高速增長以及經(jīng)濟總量的快速擴張中發(fā)揮了重要的歷史作用,。
2．隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展,，競爭性地方政府的增長模式難以為繼。在我國市場經(jīng)濟體制初步形成,、企業(yè)尤其是民營企業(yè)已經(jīng)成為經(jīng)濟競爭主體的背景下,，競爭性地方政府增長模式的作用空間越來越小，并且開始成為阻礙經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、市場經(jīng)濟進一步發(fā)展的突出因素,。具體看競爭性地方政府的增長模式：
�,。�1）以土地財政、地方舉債為重要特征,，逐步積累了巨大的地方債務(wù)風(fēng)險和經(jīng)濟運行風(fēng)險,，難以為繼。
�,。�2）以低成本擴張的粗放型增長為重要特征,，在資源環(huán)境成為硬約束的條件下難以為繼。
�,。�3）以投資主導(dǎo)為重要特征,，在外部市場萎縮、國內(nèi)生產(chǎn)過剩加大的背景下難以為繼,。
�,。�4）以國民收入向政府集中為重要特征，在收入分配差距嚴(yán)重,、社會矛盾凸顯的特定階段難以為繼,。
（5）以地方政府公司化為重要特征,，增大了權(quán)力與市場結(jié)合的空間,，體制機制性腐敗比較普遍，這種背景下也難以為繼,。
3．改變競爭性地方政府的增長模式成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重大任務(wù),。隨著內(nèi)外發(fā)展環(huán)境和約束條件的變化，競爭性地方政府的增長模式不僅不應(yīng)當(dāng)被固化為中國模式,，而且應(yīng)當(dāng)成為新階段轉(zhuǎn)型改革的重大任務(wù),。一個約束條件的變化是市場經(jīng)濟體制的初步形成以及市場主體的形成；另一個條件的變化是全社會需求的變化�,，F(xiàn)在,，盡管社會的主要矛盾沒變，但是人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求內(nèi)涵變了,。改革開放之初,，人民的物質(zhì)文化需求是解決溫飽，面臨的挑戰(zhàn)是私人產(chǎn)品短缺,；進入發(fā)展型新階段,，人民的物質(zhì)文化需求是教育、醫(yī)療,、養(yǎng)老,、就業(yè),、住房保障、較好的生活環(huán)境,、公共安全等,，面臨的挑戰(zhàn)是公共產(chǎn)品短缺。
在這兩個重要條件變化的大背景下,，有三點判斷很重要：第一,，競爭性地方政府不能繼續(xù)扮演經(jīng)濟主體的角色。否則,，將對中長期發(fā)展積累更大的矛盾和問題,。第二，地方政府不能繼續(xù)充當(dāng)投資主體,。如果繼續(xù)充當(dāng)投資主體,，繼續(xù)扭曲市場，產(chǎn)能過剩的問題是難以解決的,。第三,，競爭性地方政府難以適應(yīng)發(fā)展轉(zhuǎn)型的新挑戰(zhàn)，不僅不能固化為中國模式,，而且還成為轉(zhuǎn)型與改革的對象,。
總的看法是，競爭性地方政府的增長模式雖然在短期內(nèi)刺激經(jīng)濟增長中仍會發(fā)揮重要作用,，但是會使經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型的矛盾和危機因素積累下來,，給中長期發(fā)展埋下更大的隱患，并成為經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的突出矛盾,。改變政府取代市場,，防止短期問題長期化,，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級,，首當(dāng)其沖是改變競爭性地方政府的增長模式。
二,、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是不是重在改變競爭性地方政府的增長模式,？
關(guān)鍵在于競爭性地方政府的增長模式及其制度安排尚未有實質(zhì)性改變。
為什么這些年經(jīng)濟轉(zhuǎn)型步履艱難,？為什么地方層面的增長主義政府傾向不僅難以改變,，而且還有進一步固化、甚至強化的趨勢,？我認(rèn)為,，關(guān)鍵在于競爭性地方政府的增長模式及其制度安排尚未有實質(zhì)性改變。從現(xiàn)實需求來看,，建議把改變競爭性地方政府的增長模式作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重中之重,。
1．轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式重在推進由投資主導(dǎo)向消費主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型,，這需要改變地方政府主導(dǎo)的過快投入增長。競爭性地方政府的突出特點是投資主導(dǎo),，用高投資拉動高增長,，實行政府主導(dǎo)下的投資拉動增長模式。由此,，不能不嚴(yán)重扭曲投資消費關(guān)系,，使消費率持續(xù)走低。就是說,，不改變政府主導(dǎo)的增長模式,，推進消費主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型與改革相當(dāng)困難。
2．改變經(jīng)濟發(fā)展方式重在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu),，這就需要改變地方政府普遍堅持的工業(yè)主導(dǎo)的發(fā)展路徑依賴,。
（1）改革開放35年來,，我國服務(wù)業(yè)比重只增加了十幾個百分點,，服務(wù)業(yè)比重長期徘徊在40％左右，同經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級不相適應(yīng),。當(dāng)前,，如果不從工業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)，不僅服務(wù)業(yè)發(fā)展艱難,，調(diào)結(jié)構(gòu)也很難有大突破,。
（2）我國城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化至少10—15個百分點,，推進城鎮(zhèn)化重在發(fā)展服務(wù)業(yè),。如果現(xiàn)在這個方向轉(zhuǎn)不過來，下一步的城鎮(zhèn)化很難跳出以往規(guī)模城鎮(zhèn)化的發(fā)展框框,。
�,。�3）在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大背景下，很多地方政府堅持“工業(yè)主導(dǎo)”,，其實質(zhì)是仍然實行以投資拉動增長的發(fā)展模式,。不改變地方政府工業(yè)主導(dǎo)的路徑依賴，無法從根本上解決投資消費失衡的突出矛盾,。
3．轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式重在解決產(chǎn)能過剩的體制因素,，這就需要改變地方政府的投資沖動。
�,。�1）對產(chǎn)能過剩要有客觀地估計,。從多方面看，當(dāng)前我國的產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)全面性,、長期性的明顯特點,。
�,。�2）產(chǎn)能過剩不是一個短期增長中的問題，而是中長期增長體制,、增長模式的問題,。
（3）形成產(chǎn)能過剩的根源,，主要在于政府替代市場,，政府成為投資主體。例如,，這些年的許多重復(fù)建設(shè),、低效率的投資，大都是地方政府主導(dǎo),、推動的結(jié)果,。
（4）改變經(jīng)濟增長方式需要綠色增長與綠色轉(zhuǎn)型,。大量的例子一再說明,，不改變競爭性地方政府的增長模式，綠色增長,、可持續(xù)性增長就可能淪為口號,，而不是務(wù)實的行動。
三,、改變競爭性地方政府的增長模式是不是下一步行政體制改革的“重頭戲”,？
推動政府職能轉(zhuǎn)變，需要政府向市場放權(quán),，更需要改變競爭性地方政府的增長模式,。
總的觀點是，推動政府職能轉(zhuǎn)變,，需要政府向市場放權(quán),，更需要改變競爭性地方政府的增長模式：第一，改變競爭性地方政府的增長模式,，行政體制改革才有可能在推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上有所作為,；第二,，改變競爭性地方政府的增長模式牽動影響經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,、社會轉(zhuǎn)型、政府轉(zhuǎn)型的全局,，并將成為行政體制改革的基本性問題,；第三，改變競爭性地方政府的增長模式涉及中央地方關(guān)系及其相關(guān)的財政稅收體制,、激勵機制,、干部人事制度等深層次的矛盾與問題,。
1．理順中央和地方的關(guān)系，重要的是發(fā)展導(dǎo)向由經(jīng)濟總量轉(zhuǎn)向公共服務(wù),。在競爭性地方政府的增長模式不改變的情況下,，簡單地推動中央向地方放權(quán)，不僅難以達到目的,，甚至?xí)a(chǎn)生更多的矛盾和問題,。適應(yīng)社會公共需求全面快速增長的客觀趨勢，政府應(yīng)當(dāng)把公共服務(wù)作為自己的核心職能,。在這個大前提下,，才有可能理順中央和地方關(guān)系。
2．實行公共服務(wù)導(dǎo)向的中央和地方關(guān)系,，關(guān)鍵在于推進事權(quán)與財力相匹配的財稅體制改革,。我的看法是，20年前財稅改革建立的分稅制這個體制,，以及由此形成的激勵機制,，已不適應(yīng)今天經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要。由于地方財政支出責(zé)任很大,，給地方政府很大的壓力,，不得不搞土地財政，不得不搞融資平臺,，大規(guī)模舉債,。由此，公共服務(wù)的欠賬也是不可避免的,。下一步的財稅體制改革,，我認(rèn)為是在推進以直接稅為主的稅制轉(zhuǎn)型、加快調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)的前提下理順央地財稅關(guān)系,。如何建立公共服務(wù)導(dǎo)向的中央地方財稅關(guān)系,，我的建議是：繼續(xù)推動財政體制扁平化改革，力爭使五級財政框架扁平化到三級框架,；提高地方政府增值稅分成比例,，將財產(chǎn)稅作為地方稅收體系的重要支柱，并結(jié)合服務(wù)業(yè)增值稅改革,，統(tǒng)籌考慮國稅地稅合并,。
3．改變競爭性地方政府的增長模式涉及到一系列重大的制度安排。這涉及到經(jīng)濟體制,、行政體制,、司法體制等。以司法體制為例,，需要探索建立中央地方雙重法院體制,。建議中央層面的法院體系專門負(fù)責(zé)土地,、稅收、金融,、破產(chǎn),、涉外和知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的經(jīng)濟案件審理，克服經(jīng)濟領(lǐng)域司法的地方保護主義,；一般民商事案件與治安刑事案件,、家庭婚姻繼承案件、青少年犯罪案件仍由地方法院受理,。
當(dāng)前,，加快政府轉(zhuǎn)型與改革已成為全面轉(zhuǎn)型與改革的關(guān)鍵和重點。轉(zhuǎn)變政府職能,，減少政府審批,，壓縮行政開支很重要。但也應(yīng)當(dāng)看到,，競爭性地方政府的增長模式到了非改不可的地步,，并成為下一步行政體制改革最具有實質(zhì)意義的重大課題。關(guān)鍵在于下決心,，關(guān)鍵在于現(xiàn)代政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變,，關(guān)鍵在于更大的改革勇氣與魄力。