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國家審計署正式開始了對地方政府（負債）融資規(guī)模的審計,，據說很快就會有結果,。對于結果，我倒不太關注,，無論在“正常范圍之內”還是“超乎想象”,，我認為都不是問題,，問題是如何控制地方債的上漲速度。現在有種說法,，中國經濟轉型必然帶來城鎮(zhèn)化,，而城鎮(zhèn)化必然要求地方政府大量投入，而以當前地方政府（包括經濟最發(fā)達地區(qū)）的財政收入能力,，要依靠自身收入來完成如此大規(guī)模的基礎設施建設,，無論如何都不可能。這就形成了一個不可解的難題：一面是舉債的不可逆性,；另一面則是地方債暴漲對國家貨幣財政體系的威脅,。難道問題真的走進死胡同了嗎？
從年初開始,，我有幸參與了某國際級金融機構對中國地方政府一級的技術援助項目,，主題就是基礎設施建設融資,。在近大半年的走訪調研中，我感受最深的有兩件事：地方政府對資金的渴望與對制度創(chuàng)新的冷漠,。
首先,，地方政府的確缺乏資金。僅以該項目援助對象看,，從今年起基礎設施建設資金缺口就在200億以上,，預計未來五年將以年均15%的速度遞增。而地方財政現在就連正常財政支出還要靠中央財政轉移支付來填補,，不讓它舉債怎么可能,？正因如此，地方部門對資金的渴望到了不加掩飾的地步,。走訪中我遇到的最多（甚至可說是唯一）的問題是,，你就告訴我怎么弄到錢吧。在這種大背景下,，其他所有過程幾乎都成了無關緊要的細節(jié),，于是就出現了這樣的怪相：明明是技術援助項目，客戶方卻總要問項目能給他們提供多少貸款,，這使整個專家團隊感到十分無奈,。
“金錢不是萬能的，但沒有錢是萬萬不能的”這句話,，在改革開放頭二十年是對的,，面對如此之大規(guī)模的經濟增長，不靠投資支撐神仙也做不到,。然而,，高速增長了三十多年，“資金”難道還是不可逾越的難題嗎,？對此,，6月底的“錢荒”事件（現在回過頭來看，它只能是“事件”而不是“危機”）很能說明問題,。錢荒出現后,，各方一直希望央行能拿出救助方案，但偏偏在此時,，央行行長周小川在陸家嘴論壇公開講話中回避了這個話題,，卻說中國經濟發(fā)展中居民儲蓄過高。這讓很多圈外人摸不著頭腦：不是缺錢嗎,，怎么又說居民儲蓄過高呢,？現在回想起來，當時周行長恰恰是通過這“一回避、一‘披露’”讓大家放心,，錢荒不是經濟體缺錢,，只是資金運行出了問題。
一些國際金融機構對此早有認識,，這也正是他們不再像中國改革開放之初大把提供資金援助,，轉而提供技術援助的根本原因。這種轉變的道理在于：中國經濟經過30多年的高速增長,，資金總量不存在問題,，缺的是如何將資金有效運行起來的機制,，而機制形成的基礎是形形色色的制度建設,。技術援助的最核心內容，就是希望通過某種模式的推廣,，為上層制度建設奠定操作基礎,。
但對于這樣的轉變，地方政府部門顯然準備不足,，他們依然像過去依賴外部資金一樣寄望外部資金繼續(xù)流入,，而對身邊豐富的資源卻視而不見，更對引導資金合理運行的制度建設置若罔聞,。我以為,，在某種意義上說，這才是最根本的問題,。其中的道理在于,，深化改革（也有人愿意將其稱為二次改革）的根本任務就是制度建設，以制度建設推動機制形成,，進而達到提高整體經濟效率的最終目標,。
關于制度建設，現在最常聽到的說法是“頂層設計”,，說的是二次改革與一次改革最大的區(qū)別在于：一次改革是“摸著石頭過河”,，是自下而上；而二次改革是“頂層設計”,，是自上而下,。這種說法沒有問題，問題是怎么理解,。一次改革時我們沒有任何經驗,，只能“邊摸索邊改革”，以求通過底層慣例的形成來推動整個體制的轉變,。而二次改革是在一次改革的大方向下,，對改革內涵的全面深化，這種情況下通過“頂層設計”完全符合客觀規(guī)律。但是,，“頂層設計”就是簡單的“上行下效”嗎,？
如果說“摸著石頭過河”是實踐積累的話，那么“頂層設計”就是“試爆原子彈”,，是從理論設計到實際檢驗的過程,。在整個過程中，依然離不開基層檢驗的過程,，只有檢驗成立后,，制度才能最終形成并推廣。從這個意義上講,，制度建設不是基層坐等上層,，而是上下互動的過程和效應。
把話題再拉回到地方債,。其實地方政府不是沒有機會通過制度創(chuàng)新來緩解城鎮(zhèn)化的基礎設施建設投資難題,，比如公私合作模式的推廣，而往往是懶于思考制度創(chuàng)新,，甚至對于外部提供的制度創(chuàng)新設想不屑一顧,，這就出現了“外部提供種畜，而內部卻總想著怎么把種畜直接變成下酒菜”的荒唐念頭,。這種念頭的直接后果是,，由于缺乏基層制度創(chuàng)新的主動性和檢驗性，頂層設計者出臺再多的限制文件,、發(fā)起再多嚴格的審計,，都無法從根本上解決地方債“潛在危機”，于是就只能把問題交換給本文開頭所說的
“城鎮(zhèn)化需要地方債,，地方債蘊含潛在危機”的邏輯悖論之中,。可見,，地方政府不改變對制度創(chuàng)新的冷漠態(tài)度,，是走不出地方債困境的。
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