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國家審計(jì)署正式開始了對地方政府（負(fù)債）融資規(guī)模的審計(jì)，據(jù)說很快就會有結(jié)果,。對于結(jié)果,，我倒不太關(guān)注，無論在“正常范圍之內(nèi)”還是“超乎想象”,，我認(rèn)為都不是問題,，問題是如何控制地方債的上漲速度。現(xiàn)在有種說法，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型必然帶來城鎮(zhèn)化,，而城鎮(zhèn)化必然要求地方政府大量投入,，而以當(dāng)前地方政府（包括經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)）的財(cái)政收入能力，要依靠自身收入來完成如此大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，無論如何都不可能,。這就形成了一個(gè)不可解的難題：一面是舉債的不可逆性；另一面則是地方債暴漲對國家貨幣財(cái)政體系的威脅,。難道問題真的走進(jìn)死胡同了嗎,？
從年初開始，我有幸參與了某國際級金融機(jī)構(gòu)對中國地方政府一級的技術(shù)援助項(xiàng)目,，主題就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資,。在近大半年的走訪調(diào)研中，我感受最深的有兩件事：地方政府對資金的渴望與對制度創(chuàng)新的冷漠,。
首先,，地方政府的確缺乏資金。僅以該項(xiàng)目援助對象看,，從今年起基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口就在200億以上,，預(yù)計(jì)未來五年將以年均15%的速度遞增。而地方財(cái)政現(xiàn)在就連正常財(cái)政支出還要靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來填補(bǔ),，不讓它舉債怎么可能,？正因如此，地方部門對資金的渴望到了不加掩飾的地步,。走訪中我遇到的最多（甚至可說是唯一）的問題是,，你就告訴我怎么弄到錢吧。在這種大背景下,，其他所有過程幾乎都成了無關(guān)緊要的細(xì)節(jié),，于是就出現(xiàn)了這樣的怪相：明明是技術(shù)援助項(xiàng)目，客戶方卻總要問項(xiàng)目能給他們提供多少貸款,，這使整個(gè)專家團(tuán)隊(duì)感到十分無奈,。
“金錢不是萬能的，但沒有錢是萬萬不能的”這句話,，在改革開放頭二十年是對的,，面對如此之大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長，不靠投資支撐神仙也做不到,。然而,，高速增長了三十多年，“資金”難道還是不可逾越的難題嗎,？對此,，6月底的“錢荒”事件（現(xiàn)在回過頭來看,，它只能是“事件”而不是“危機(jī)”）很能說明問題。錢荒出現(xiàn)后,，各方一直希望央行能拿出救助方案,，但偏偏在此時(shí)，央行行長周小川在陸家嘴論壇公開講話中回避了這個(gè)話題,，卻說中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中居民儲蓄過高,。這讓很多圈外人摸不著頭腦：不是缺錢嗎，怎么又說居民儲蓄過高呢,？現(xiàn)在回想起來,，當(dāng)時(shí)周行長恰恰是通過這“一回避、一‘披露’”讓大家放心,，錢荒不是經(jīng)濟(jì)體缺錢,，只是資金運(yùn)行出了問題。
一些國際金融機(jī)構(gòu)對此早有認(rèn)識,，這也正是他們不再像中國改革開放之初大把提供資金援助,，轉(zhuǎn)而提供技術(shù)援助的根本原因。這種轉(zhuǎn)變的道理在于：中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過30多年的高速增長,，資金總量不存在問題,，缺的是如何將資金有效運(yùn)行起來的機(jī)制，而機(jī)制形成的基礎(chǔ)是形形色色的制度建設(shè),。技術(shù)援助的最核心內(nèi)容,，就是希望通過某種模式的推廣，為上層制度建設(shè)奠定操作基礎(chǔ),。
但對于這樣的轉(zhuǎn)變，地方政府部門顯然準(zhǔn)備不足,，他們依然像過去依賴外部資金一樣寄望外部資金繼續(xù)流入,，而對身邊豐富的資源卻視而不見，更對引導(dǎo)資金合理運(yùn)行的制度建設(shè)置若罔聞,。我以為,，在某種意義上說，這才是最根本的問題,。其中的道理在于,，深化改革（也有人愿意將其稱為二次改革）的根本任務(wù)就是制度建設(shè)，以制度建設(shè)推動(dòng)機(jī)制形成,，進(jìn)而達(dá)到提高整體經(jīng)濟(jì)效率的最終目標(biāo),。
關(guān)于制度建設(shè)，現(xiàn)在最常聽到的說法是“頂層設(shè)計(jì)”,，說的是二次改革與一次改革最大的區(qū)別在于：一次改革是“摸著石頭過河”,，是自下而上,；而二次改革是“頂層設(shè)計(jì)”，是自上而下,。這種說法沒有問題,，問題是怎么理解。一次改革時(shí)我們沒有任何經(jīng)驗(yàn),，只能“邊摸索邊改革”,，以求通過底層慣例的形成來推動(dòng)整個(gè)體制的轉(zhuǎn)變。而二次改革是在一次改革的大方向下,，對改革內(nèi)涵的全面深化,，這種情況下通過“頂層設(shè)計(jì)”完全符合客觀規(guī)律。但是,，“頂層設(shè)計(jì)”就是簡單的“上行下效”嗎,？
如果說“摸著石頭過河”是實(shí)踐積累的話，那么“頂層設(shè)計(jì)”就是“試爆原子彈”,，是從理論設(shè)計(jì)到實(shí)際檢驗(yàn)的過程,。在整個(gè)過程中，依然離不開基層檢驗(yàn)的過程,，只有檢驗(yàn)成立后,，制度才能最終形成并推廣。從這個(gè)意義上講,，制度建設(shè)不是基層坐等上層,，而是上下互動(dòng)的過程和效應(yīng)。
把話題再拉回到地方債,。其實(shí)地方政府不是沒有機(jī)會通過制度創(chuàng)新來緩解城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資難題,，比如公私合作模式的推廣，而往往是懶于思考制度創(chuàng)新,，甚至對于外部提供的制度創(chuàng)新設(shè)想不屑一顧,，這就出現(xiàn)了“外部提供種畜，而內(nèi)部卻總想著怎么把種畜直接變成下酒菜”的荒唐念頭,。這種念頭的直接后果是,，由于缺乏基層制度創(chuàng)新的主動(dòng)性和檢驗(yàn)性，頂層設(shè)計(jì)者出臺再多的限制文件,、發(fā)起再多嚴(yán)格的審計(jì),，都無法從根本上解決地方債“潛在危機(jī)”，于是就只能把問題交換給本文開頭所說的
“城鎮(zhèn)化需要地方債,，地方債蘊(yùn)含潛在危機(jī)”的邏輯悖論之中,。可見,，地方政府不改變對制度創(chuàng)新的冷漠態(tài)度,，是走不出地方債困境的,。
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