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財(cái)政紀(jì)律不夠嚴(yán)格,，財(cái)政預(yù)算約束軟化,，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的透明度較低,，信用評(píng)級(jí)制度和市場(chǎng)化的發(fā)行定價(jià)機(jī)制缺失,，信息披露制度不完善，是目前我國(guó)地方政府債務(wù)管理存在的主要問(wèn)題,。試點(diǎn)省市發(fā)債既沒(méi)有對(duì)募集資金用途做出詳細(xì)說(shuō)明,，也沒(méi)有對(duì)募集資金的具體投資項(xiàng)目進(jìn)行披露，造成投資者與發(fā)行人之間信息不對(duì)稱,，容易產(chǎn)生對(duì)募集資金被挪用的疑慮和擔(dān)憂,。
因此，為建立市場(chǎng)化的地方政府舉債融資機(jī)制,，強(qiáng)化市場(chǎng)對(duì)地方政府舉債融資的監(jiān)督和約束,，首先需要提高地方政府舉債融資的透明度。具體來(lái)說(shuō),，對(duì)地方政府發(fā)債宜“疏”不宜“堵”,，疏導(dǎo)與規(guī)范并舉，引導(dǎo)地方政府走“正門(mén)”發(fā)債,，讓地方政府舉債融資逐漸陽(yáng)光化和規(guī)范化,，提高地方政府舉債融資行為的規(guī)范化程度。改變目前地方政府融資平臺(tái)以銀行貸款為主的融資格局,，建立市場(chǎng)化的地方政府舉債融資機(jī)制,，加強(qiáng)地方政府長(zhǎng)期債務(wù)管理，嚴(yán)格控制地方政府舉債規(guī)模,，允許符合條件的地方政府發(fā)行規(guī)范的市政債券,，開(kāi)辟新的城鎮(zhèn)化建設(shè)長(zhǎng)期資金來(lái)源渠道，拓寬市場(chǎng)化的城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道,，構(gòu)建多元化的城鎮(zhèn)化建設(shè)融資服務(wù)體系與適應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)融資機(jī)制,。加強(qiáng)信息披露制度建設(shè)，增強(qiáng)信息披露的有效性,。
2010年以來(lái)爆發(fā)的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī),、英國(guó)債務(wù)危機(jī)、愛(ài)爾蘭債務(wù)危機(jī)和日本債務(wù)危機(jī)已充分說(shuō)明,，完善的公共債務(wù)管理制度有利于有效防范和控制政府舉債融資風(fēng)險(xiǎn),。為此，中央政府應(yīng)加快建立全國(guó)統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理制度,，從法律上明確規(guī)定地方政府的舉債權(quán)限,、舉債方式、舉債規(guī)模,、募集資金用途,、償債機(jī)制、償債資金安排、債務(wù)的會(huì)計(jì)核算和統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度,、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等內(nèi)容,，界定地方政府性債務(wù)的范圍和種類，抓緊研究制定地方政府性債務(wù)管理辦法,，進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府尤其是高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)地方政府債務(wù)管理,，及時(shí)、全面,、準(zhǔn)確地掌握地方政府債務(wù)變動(dòng)和管理使用情況,，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)的全口徑管理和全面動(dòng)態(tài)監(jiān)控。今年6月銀監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于地方融資平臺(tái)融資全口徑統(tǒng)計(jì)的通知》,，要求各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)從二季度開(kāi)始逐季上報(bào)地方政府融資平臺(tái)融資的全口徑統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),，并首次要求統(tǒng)計(jì)銀行通過(guò)理財(cái)產(chǎn)品投資地方政府融資平臺(tái)的余額。就表明了監(jiān)管機(jī)構(gòu)醞釀防范地方政府債務(wù)“影子”融資渠道風(fēng)險(xiǎn)的政策意圖,。
構(gòu)建地方政府財(cái)政信用,，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，強(qiáng)化地方財(cái)政預(yù)算約束,，提高地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的透明度,，是建立市場(chǎng)化地方政府發(fā)債機(jī)制的有力保障，已被國(guó)外的大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)所證明,。
比如,，美國(guó)的財(cái)政體系實(shí)行聯(lián)邦財(cái)政、州財(cái)政和地方財(cái)政三級(jí)管理體制,，三級(jí)財(cái)政各有其相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政稅收制度和專門(mén)法，市政債券發(fā)行規(guī)模受到地方財(cái)政預(yù)算的嚴(yán)格監(jiān)督和約束,。為此,，應(yīng)進(jìn)一步完善我國(guó)地方公共財(cái)政預(yù)算，建立有效的監(jiān)督和約束機(jī)制,，逐步將地方政府債務(wù)收支分類納入地方本級(jí)財(cái)政預(yù)算管理,，受經(jīng)常性預(yù)算平衡和嚴(yán)格的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的制約，并由同級(jí)地方人大審議批準(zhǔn)地方本級(jí)財(cái)政預(yù)算及其執(zhí)行情況,。
為加強(qiáng)信用風(fēng)險(xiǎn)管理,，筆者建議引入市場(chǎng)化的專業(yè)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，對(duì)地方發(fā)債主體進(jìn)行獨(dú)立客觀的信用評(píng)級(jí)和科學(xué)準(zhǔn)確的償債能力判斷,，以便為地方政府發(fā)債奠定扎實(shí)的信用基礎(chǔ),，以有效防止地方政府發(fā)債融資風(fēng)險(xiǎn)向中央財(cái)政的傳染、轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散,，大幅降低地方政府債務(wù)違約率,。為建立市場(chǎng)化的地方政府發(fā)債定價(jià)機(jī)制，建議引入美國(guó)一般責(zé)任債券的競(jìng)拍發(fā)行方式，以杜絕地方政府發(fā)債過(guò)程中的暗箱操作,。再有,，制定地方政府債務(wù)的專項(xiàng)信息披露規(guī)則，詳細(xì)披露地方政府舉債的規(guī)模和結(jié)構(gòu),、舉債募集資金的用途和具體投向,、地方可支配財(cái)力的構(gòu)成、增長(zhǎng)及其預(yù)測(cè)值,、償債基金安排等,，確保信息披露的真實(shí)性、準(zhǔn)確性,、完整性和及時(shí)性,。
在此還要特別強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，將推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與財(cái)稅體制改革緊密相連,，理順各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系,，完善推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的分級(jí)財(cái)政體制。在各級(jí)地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán),、財(cái)力這三者中,，事權(quán)處于核心地位，財(cái)權(quán)和財(cái)力由事權(quán)決定,，所以,，應(yīng)在科學(xué)劃分、清晰界定地方各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上,，合理劃分并明確界定其財(cái)權(quán),。在規(guī)范的分稅制下，地方各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)之一便是舉債權(quán),，由此使三者相統(tǒng)一,、相匹配和相對(duì)應(yīng)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè),。另外,，還須從根本上完善以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制，健全分級(jí)預(yù)算制度,，明確地方各級(jí)政府的收入和支出范圍,，改革和完善地方稅制，調(diào)整和理順各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系,，硬化地方各級(jí)財(cái)政預(yù)算約束,，以使地方政府能堅(jiān)持財(cái)政收支平衡、注重收支管理的主動(dòng)性和自主性,，規(guī)范財(cái)政資金的籌集和分配,。
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