●長(zhǎng)期以來(lái),，存在一種對(duì)破產(chǎn)法的普遍誤解，即認(rèn)為破產(chǎn)法是淘汰法、主體消滅法。隨著現(xiàn)代破產(chǎn)法治的發(fā)展，破產(chǎn)程序更為重要的目標(biāo)和價(jià)值已經(jīng)從清產(chǎn)核資,、保護(hù)債權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檎腺Y源,、重整再生，使破產(chǎn)主體通過(guò)制度性陣痛來(lái)徹底甩掉包袱,，為下一步發(fā)展奠定基礎(chǔ),。
●地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)，只標(biāo)志該地方政府將失去清償債務(wù)的能力，并不意味著政府職能的破產(chǎn),。
7月18日,，因負(fù)債超過(guò)180億美元，美國(guó)“汽車(chē)之城”,、密歇根州最大的城市底特律,，已根據(jù)《破產(chǎn)法》第九章規(guī)定正式向聯(lián)邦法院申請(qǐng)地方政府破產(chǎn)保護(hù)，這有望成為美國(guó)歷史上目前為止規(guī)模最大的城市破產(chǎn)案,。
地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)在美國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)過(guò)多次,，這到底是一種什么樣的制度，其立法目的和具體內(nèi)容是什么,，操作效果又怎么樣呢,？
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可能成為美國(guó)最大規(guī)模的政府破產(chǎn)案 |
在美國(guó)破產(chǎn)法典中，第九章“市政當(dāng)局債務(wù)的調(diào)整”明確規(guī)定了地方政府破產(chǎn)處理辦法,，即此次底特律申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)的基本法律依據(jù),，一般在法律上稱(chēng)之為市政破產(chǎn)保護(hù)。
根據(jù)該法律針對(duì)市政當(dāng)局破產(chǎn)保護(hù)申請(qǐng)的特別規(guī)定,，在破產(chǎn)保護(hù)狀態(tài)下,，市政當(dāng)局可以制定調(diào)整債務(wù)的方案，并與破產(chǎn)各方就方案進(jìn)行磋商,；除非獲得州許可,，否則市政當(dāng)局不能申請(qǐng)這一破產(chǎn)保護(hù)。該章規(guī)定不適用于州政府,，只適用于州政府下屬的市,、縣等地方政府。此次底特律市破產(chǎn)保護(hù)申請(qǐng),，由底特律緊急狀態(tài)管理人奧爾建議提交,，最終由密歇根州州長(zhǎng)斯奈德授權(quán)申請(qǐng)。
產(chǎn)生市政破產(chǎn)保護(hù)制度的需要,，最早可能源于上世紀(jì)三十年代經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期,，當(dāng)時(shí)由于絕大多數(shù)納稅人根本無(wú)力繳稅，導(dǎo)致許多城市財(cái)政枯竭,。當(dāng)局迫于無(wú)奈采取的增稅等制度也無(wú)濟(jì)于事,，申請(qǐng)市政破產(chǎn)保護(hù)被提上立法議程。
根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦破產(chǎn)法院的數(shù)據(jù),，自1981年以來(lái),，美國(guó)共有40余起地方政府宣布破產(chǎn)的案件，僅在2012年,，加州就有斯托克頓,、馬麥斯湖、圣貝納迪諾等3個(gè)城市相繼向破產(chǎn)法院申請(qǐng)破產(chǎn)。此前,，因未能償還42億美元債務(wù),，阿拉巴馬州杰斐遜縣于2011年11月9日申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，這是美國(guó)破產(chǎn)法庭在歷史上受理的最大規(guī)模政府破產(chǎn)案,。此次底特律申請(qǐng)破產(chǎn),，有望超過(guò)杰斐遜縣成為最大規(guī)模政府破產(chǎn)保護(hù)案，規(guī)�,？芍^空前,。
不論是何種主體破產(chǎn)，收支情況都是最為重要的一種衡量標(biāo)準(zhǔn),。
就政府而言,，稅收、發(fā)放地方債券以及一小部分特許經(jīng)營(yíng)收入往往是其收入的主要來(lái)源,，而支出主要是運(yùn)營(yíng)開(kāi)支,、養(yǎng)老金和退休公務(wù)員醫(yī)保等長(zhǎng)期負(fù)擔(dān)。一般來(lái)講,，政府不同于企業(yè),，企業(yè)需要經(jīng)受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲取收入，而政府具有征稅權(quán),。這種政府征稅權(quán)在市場(chǎng)看來(lái)是很好的信用保證,，因而如果政府想用超過(guò)收入的資金，也可以通過(guò)債市融資得以實(shí)現(xiàn),，并由之后的稅收來(lái)償還,。但實(shí)際上，政府對(duì)稅收享有的只是有限征收權(quán),，征不征,、征什么、征多少一般均由議會(huì)或選民直接決定,，這也是現(xiàn)代政府的基本特征,。再加上美國(guó)地方政府具有高度自治權(quán)，所以此種制度設(shè)計(jì)下出現(xiàn)政府破產(chǎn)極有可能,。
對(duì)于政府破產(chǎn)保護(hù)申請(qǐng)條件的界定,，往往與企業(yè)、個(gè)人,、農(nóng)場(chǎng)主等主體申請(qǐng)破產(chǎn)大致相似,，主要標(biāo)準(zhǔn)為是否已不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，輔之以資產(chǎn)負(fù)債情況,、具體清償能力等,。在此次破產(chǎn)申請(qǐng)中，長(zhǎng)達(dá)16頁(yè)的破產(chǎn)申請(qǐng)書(shū)詳細(xì)闡述了導(dǎo)致底特律市破產(chǎn)的多個(gè)原因,，包括人口銳減以及引發(fā)的課稅基礎(chǔ)縮小,、財(cái)務(wù)管理不善、整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不景氣等,。底特律人口在2000年后已減少了26%,；空置的建筑物和土地很多；2007年以來(lái)36%的居民生活水平在貧困線以下,；犯罪率在人口超過(guò)20萬(wàn)的美國(guó)城市中居于首位,；自2008年以來(lái)年均超出收入的1億美元開(kāi)支完全依靠借貸；今年一季度,，市內(nèi)約有40%的路燈不亮,，只有三分之一的救護(hù)車(chē)可提供服務(wù)。密歇根州州長(zhǎng)斯奈德陳述,，底特律市無(wú)法收取足夠多的稅收來(lái)滿(mǎn)足當(dāng)前各項(xiàng)義務(wù)要求,，當(dāng)前的財(cái)政緊急狀況已經(jīng)無(wú)法通過(guò)其他的自救措施來(lái)化解，宣告破產(chǎn)是當(dāng)前唯一的出路,。
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申請(qǐng)市政破產(chǎn)保護(hù)是一次重新發(fā)展機(jī)會(huì) |
此次底特律市政府申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù),，廣為各方所接受，也并未引起恐慌,，一些居民和企業(yè)對(duì)此甚至持適度樂(lè)觀的看法,，似乎破產(chǎn)并沒(méi)有想象中的那樣可怕。其實(shí),，這與美國(guó)破產(chǎn)法的制度功能有關(guān)系,。
長(zhǎng)期以來(lái)，存在一種對(duì)破產(chǎn)法的普遍誤解,，即認(rèn)為破產(chǎn)法是淘汰法,、主體消滅法。但隨著現(xiàn)代破產(chǎn)法治的發(fā)展,，破產(chǎn)程序更為重要的目標(biāo)和價(jià)值已經(jīng)從清產(chǎn)核資,、保護(hù)債權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檎腺Y源、重整再生,，使破產(chǎn)主體通過(guò)制度性陣痛來(lái)徹底甩掉包袱,，為下一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
具體到底特律市政破產(chǎn)保護(hù),，如果進(jìn)入破產(chǎn)重整程序,，按照美國(guó)《破產(chǎn)法》自動(dòng)中止條款，底特律市政府有權(quán)中止所有針對(duì)該市及其財(cái)產(chǎn)的索償行動(dòng),，這可以使該市避免被那些希望獲得償付的債權(quán)人起訴,。此時(shí)底特律市在維持政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)之余,，主要工作就是債務(wù)重組，包括債務(wù)展期,、免除部分本息,、存量債務(wù)再融資、平衡預(yù)算等,。上述舉措除了可以延緩支付對(duì)外債務(wù),、實(shí)施債務(wù)重組外，還可以為所有利益相關(guān)方提供穩(wěn)定的制度預(yù)期,。
另外,，地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)，只標(biāo)志該地方政府將失去清償債務(wù)的能力,，并不意味著政府職能的破產(chǎn),。
隨著地方政府的破產(chǎn)，城市債券的投資者或?qū)⒊蔀槭桩?dāng)其沖的受害者,，因?yàn)榈胤秸飘a(chǎn)相當(dāng)于政府債券違約,，發(fā)行的市政債券將無(wú)法到期償還。此外,，地方政府破產(chǎn)也可能會(huì)影響到普通民眾的生活,，因?yàn)槠飘a(chǎn)后政府將不得不采取一系列措施，如加稅,、裁員,、減薪等，在職和退休人員的養(yǎng)老和醫(yī)療費(fèi)用也可能有所削減,，使地方財(cái)政重回正軌,。對(duì)于廣大市民而言，除了一些基礎(chǔ)性服務(wù)被削減外,，一切都將基本照舊,。當(dāng)然，部分市屬資產(chǎn)有可能會(huì)被拍賣(mài),，如底特律動(dòng)物園,、歷史遺跡韋恩堡等。
底特律市緊急狀態(tài)管理人奧爾近日表示,，希望在六到八個(gè)月的時(shí)間內(nèi)使底特律市脫離破產(chǎn)保護(hù),。但破產(chǎn)程序相對(duì)復(fù)雜，需要和破產(chǎn)各相關(guān)利益方進(jìn)行廣泛溝通,，在申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)前該市也并未能與相關(guān)債券持有人,、養(yǎng)老基金和其他債權(quán)人就底特律市債務(wù)達(dá)成庭外重組協(xié)議，短期內(nèi)使整個(gè)市政體系走上正軌的可能性并不大,。
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美國(guó)獨(dú)具特色的破產(chǎn)法制 |
美國(guó)破產(chǎn)法是其龐雜法律體系中最具特色的一支,。根據(jù)美國(guó)憲法,，在聯(lián)邦與各州實(shí)行嚴(yán)格分權(quán)制的前提下，破產(chǎn)立法和司法均屬聯(lián)邦權(quán)力范圍,，美國(guó)破產(chǎn)法由聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)即美國(guó)國(guó)會(huì)制定,，作為美國(guó)聯(lián)邦司法系統(tǒng)一部分的美國(guó)破產(chǎn)法院負(fù)責(zé)相應(yīng)司法事宜，州法院均無(wú)權(quán)審理破產(chǎn)案件,。
《司法機(jī)構(gòu)與司法程序規(guī)則》將美國(guó)的50個(gè)州劃分為89個(gè)地區(qū)，加上波多黎各,、維京群島,、哥倫比亞特區(qū)、關(guān)島和北馬里亞納群島,，共設(shè)有94個(gè)地區(qū)法院,，其中共設(shè)有90個(gè)聯(lián)邦破產(chǎn)法院管理其轄區(qū)內(nèi)所有的破產(chǎn)案件。
美國(guó)現(xiàn)行破產(chǎn)法制定于1978年,，由一般條款,、定義和規(guī)則，案件管理,，債權(quán)人,、債務(wù)人及破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，清算,，市政債務(wù)的調(diào)整,，重整，有固定年收入的家庭農(nóng)場(chǎng)主的債務(wù)調(diào)整,，有固定收入的個(gè)人的債務(wù)調(diào)整等部分組成,。該法在歷史上做過(guò)多次修訂。市政破產(chǎn)保護(hù)的規(guī)定,，集中于其中第九章,，即“市政當(dāng)局債務(wù)的調(diào)整”。
美國(guó)破產(chǎn)法把保護(hù)債務(wù)人利益和債權(quán)人利益放在同等重要的位置,，革新了破產(chǎn)法律制度從產(chǎn)生之時(shí)起單一追求債權(quán)人利益至上的立法理念,，并深深影響了20世紀(jì)末的世界破產(chǎn)法改革運(yùn)動(dòng)。
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我國(guó)破產(chǎn)法中未設(shè)置市政破產(chǎn)保護(hù)制度 |
根據(jù)我國(guó)于2007年6月1日起施行的《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定,，企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù),，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力的，應(yīng)該依照該法規(guī)定清理債務(wù),。對(duì)于破產(chǎn)申請(qǐng)主體,，我國(guó)法律規(guī)定只限于企業(yè)，個(gè)人,、政府都不是有權(quán)申請(qǐng)主體,，所以在目前情況下,，我國(guó)在法律上不會(huì)出現(xiàn)地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)的情況。我國(guó)破產(chǎn)法除規(guī)定破產(chǎn)清算外,，還重點(diǎn)規(guī)定了重整和和解程序,，使徹底喪失市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)及時(shí)退出市場(chǎng)，讓具有發(fā)展?jié)摿拖Ｍ墓就ㄟ^(guò)重整和和解程序得以再生,，促進(jìn)社會(huì)資源的更有效利用,。
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我國(guó)地方債的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題值得警惕 |
地方債即地方政府債券，作為地方政府籌措財(cái)政收入的一種形式,，收入列入地方政府預(yù)算,，由地方政府安排調(diào)度，一般用于交通,、通訊,、住宅、教育,、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設(shè)施建設(shè),，以地方政府稅收能力作為還本付息的擔(dān)保。
上世紀(jì)80年代末至90年代初,，我國(guó)許多地方政府為了籌集資金修路建橋,，都曾經(jīng)發(fā)行過(guò)地方債券，但因承付兌現(xiàn)能力問(wèn)題,，在1993年被國(guó)務(wù)院叫停,。2011年，我國(guó)重新啟動(dòng)地方債發(fā)行試點(diǎn)工作,。按照最新的《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》,，除上海市、浙江省,、廣東省,、深圳市四個(gè)地方政府自行發(fā)債首批試點(diǎn)外，江蘇,、山東成為新試點(diǎn),。
地方債在促進(jìn)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資拉動(dòng)等方面具有很大作用,，但不可忽視的問(wèn)題是,，伴隨地方債的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)也很大。雖然我國(guó)目前地方債規(guī)模還小于美國(guó)等國(guó)家,，但由于沒(méi)有相應(yīng)的制度約束,，地方債的發(fā)行可能會(huì)進(jìn)一步加劇我國(guó)經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，值得我們警惕,。