●長期以來，存在一種對破產(chǎn)法的普遍誤解,，即認為破產(chǎn)法是淘汰法、主體消滅法。隨著現(xiàn)代破產(chǎn)法治的發(fā)展,，破產(chǎn)程序更為重要的目標和價值已經(jīng)從清產(chǎn)核資、保護債權轉(zhuǎn)變?yōu)檎腺Y源,、重整再生,，使破產(chǎn)主體通過制度性陣痛來徹底甩掉包袱，為下一步發(fā)展奠定基礎,。
●地方政府申請破產(chǎn),，只標志該地方政府將失去清償債務的能力，并不意味著政府職能的破產(chǎn)。
7月18日,，因負債超過180億美元,，美國“汽車之城”、密歇根州最大的城市底特律,，已根據(jù)《破產(chǎn)法》第九章規(guī)定正式向聯(lián)邦法院申請地方政府破產(chǎn)保護,，這有望成為美國歷史上目前為止規(guī)模最大的城市破產(chǎn)案。
地方政府申請破產(chǎn)保護在美國已經(jīng)出現(xiàn)過多次,，這到底是一種什么樣的制度,，其立法目的和具體內(nèi)容是什么，操作效果又怎么樣呢,？
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可能成為美國最大規(guī)模的政府破產(chǎn)案 |
在美國破產(chǎn)法典中,，第九章“市政當局債務的調(diào)整”明確規(guī)定了地方政府破產(chǎn)處理辦法，即此次底特律申請破產(chǎn)保護的基本法律依據(jù),，一般在法律上稱之為市政破產(chǎn)保護,。
根據(jù)該法律針對市政當局破產(chǎn)保護申請的特別規(guī)定，在破產(chǎn)保護狀態(tài)下,，市政當局可以制定調(diào)整債務的方案,，并與破產(chǎn)各方就方案進行磋商；除非獲得州許可,，否則市政當局不能申請這一破產(chǎn)保護,。該章規(guī)定不適用于州政府，只適用于州政府下屬的市,、縣等地方政府,。此次底特律市破產(chǎn)保護申請，由底特律緊急狀態(tài)管理人奧爾建議提交,，最終由密歇根州州長斯奈德授權申請,。
產(chǎn)生市政破產(chǎn)保護制度的需要，最早可能源于上世紀三十年代經(jīng)濟大蕭條時期,，當時由于絕大多數(shù)納稅人根本無力繳稅,，導致許多城市財政枯竭。當局迫于無奈采取的增稅等制度也無濟于事,，申請市政破產(chǎn)保護被提上立法議程,。
根據(jù)美國聯(lián)邦破產(chǎn)法院的數(shù)據(jù)，自1981年以來,，美國共有40余起地方政府宣布破產(chǎn)的案件,，僅在2012年，加州就有斯托克頓,、馬麥斯湖,、圣貝納迪諾等3個城市相繼向破產(chǎn)法院申請破產(chǎn),。此前，因未能償還42億美元債務,，阿拉巴馬州杰斐遜縣于2011年11月9日申請破產(chǎn)保護,，這是美國破產(chǎn)法庭在歷史上受理的最大規(guī)模政府破產(chǎn)案。此次底特律申請破產(chǎn),，有望超過杰斐遜縣成為最大規(guī)模政府破產(chǎn)保護案,，規(guī)模可謂空前,。
不論是何種主體破產(chǎn),，收支情況都是最為重要的一種衡量標準。
就政府而言,，稅收,、發(fā)放地方債券以及一小部分特許經(jīng)營收入往往是其收入的主要來源，而支出主要是運營開支,、養(yǎng)老金和退休公務員醫(yī)保等長期負擔,。一般來講，政府不同于企業(yè),，企業(yè)需要經(jīng)受市場競爭來獲取收入,，而政府具有征稅權,。這種政府征稅權在市場看來是很好的信用保證,，因而如果政府想用超過收入的資金，也可以通過債市融資得以實現(xiàn),，并由之后的稅收來償還,。但實際上，政府對稅收享有的只是有限征收權,，征不征,、征什么、征多少一般均由議會或選民直接決定,，這也是現(xiàn)代政府的基本特征,。再加上美國地方政府具有高度自治權，所以此種制度設計下出現(xiàn)政府破產(chǎn)極有可能,。
對于政府破產(chǎn)保護申請條件的界定,，往往與企業(yè)、個人,、農(nóng)場主等主體申請破產(chǎn)大致相似,，主要標準為是否已不能清償?shù)狡趥鶆眨o之以資產(chǎn)負債情況,、具體清償能力等,。在此次破產(chǎn)申請中，長達16頁的破產(chǎn)申請書詳細闡述了導致底特律市破產(chǎn)的多個原因，包括人口銳減以及引發(fā)的課稅基礎縮小,、財務管理不善,、整體經(jīng)濟形勢不景氣等。底特律人口在2000年后已減少了26%,；空置的建筑物和土地很多,；2007年以來36%的居民生活水平在貧困線以下；犯罪率在人口超過20萬的美國城市中居于首位,；自2008年以來年均超出收入的1億美元開支完全依靠借貸,；今年一季度，市內(nèi)約有40%的路燈不亮,，只有三分之一的救護車可提供服務,。密歇根州州長斯奈德陳述，底特律市無法收取足夠多的稅收來滿足當前各項義務要求,，當前的財政緊急狀況已經(jīng)無法通過其他的自救措施來化解,，宣告破產(chǎn)是當前唯一的出路。
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申請市政破產(chǎn)保護是一次重新發(fā)展機會 |
此次底特律市政府申請破產(chǎn)保護,，廣為各方所接受,，也并未引起恐慌，一些居民和企業(yè)對此甚至持適度樂觀的看法,，似乎破產(chǎn)并沒有想象中的那樣可怕,。其實，這與美國破產(chǎn)法的制度功能有關系,。
長期以來,，存在一種對破產(chǎn)法的普遍誤解，即認為破產(chǎn)法是淘汰法,、主體消滅法,。但隨著現(xiàn)代破產(chǎn)法治的發(fā)展，破產(chǎn)程序更為重要的目標和價值已經(jīng)從清產(chǎn)核資,、保護債權轉(zhuǎn)變?yōu)檎腺Y源,、重整再生，使破產(chǎn)主體通過制度性陣痛來徹底甩掉包袱,，為下一步發(fā)展奠定基礎,。
具體到底特律市政破產(chǎn)保護，如果進入破產(chǎn)重整程序,，按照美國《破產(chǎn)法》自動中止條款,，底特律市政府有權中止所有針對該市及其財產(chǎn)的索償行動，這可以使該市避免被那些希望獲得償付的債權人起訴,。此時底特律市在維持政府日常運轉(zhuǎn)之余,，主要工作就是債務重組,，包括債務展期、免除部分本息,、存量債務再融資,、平衡預算等。上述舉措除了可以延緩支付對外債務,、實施債務重組外,，還可以為所有利益相關方提供穩(wěn)定的制度預期。
另外,，地方政府申請破產(chǎn),，只標志該地方政府將失去清償債務的能力，并不意味著政府職能的破產(chǎn),。
隨著地方政府的破產(chǎn),，城市債券的投資者或?qū)⒊蔀槭桩斊錄_的受害者，因為地方政府破產(chǎn)相當于政府債券違約,，發(fā)行的市政債券將無法到期償還,。此外，地方政府破產(chǎn)也可能會影響到普通民眾的生活,，因為破產(chǎn)后政府將不得不采取一系列措施，如加稅,、裁員,、減薪等，在職和退休人員的養(yǎng)老和醫(yī)療費用也可能有所削減,，使地方財政重回正軌,。對于廣大市民而言,，除了一些基礎性服務被削減外,，一切都將基本照舊。當然,，部分市屬資產(chǎn)有可能會被拍賣,，如底特律動物園、歷史遺跡韋恩堡等,。
底特律市緊急狀態(tài)管理人奧爾近日表示,，希望在六到八個月的時間內(nèi)使底特律市脫離破產(chǎn)保護。但破產(chǎn)程序相對復雜,，需要和破產(chǎn)各相關利益方進行廣泛溝通,，在申請破產(chǎn)保護前該市也并未能與相關債券持有人、養(yǎng)老基金和其他債權人就底特律市債務達成庭外重組協(xié)議,，短期內(nèi)使整個市政體系走上正軌的可能性并不大,。
美國破產(chǎn)法是其龐雜法律體系中最具特色的一支,。根據(jù)美國憲法，在聯(lián)邦與各州實行嚴格分權制的前提下,，破產(chǎn)立法和司法均屬聯(lián)邦權力范圍,，美國破產(chǎn)法由聯(lián)邦立法機關即美國國會制定，作為美國聯(lián)邦司法系統(tǒng)一部分的美國破產(chǎn)法院負責相應司法事宜,，州法院均無權審理破產(chǎn)案件,。
《司法機構與司法程序規(guī)則》將美國的50個州劃分為89個地區(qū)，加上波多黎各,、維京群島,、哥倫比亞特區(qū)、關島和北馬里亞納群島,，共設有94個地區(qū)法院,，其中共設有90個聯(lián)邦破產(chǎn)法院管理其轄區(qū)內(nèi)所有的破產(chǎn)案件。
美國現(xiàn)行破產(chǎn)法制定于1978年,，由一般條款,、定義和規(guī)則，案件管理,，債權人,、債務人及破產(chǎn)財產(chǎn)，清算,，市政債務的調(diào)整,，重整，有固定年收入的家庭農(nóng)場主的債務調(diào)整,，有固定收入的個人的債務調(diào)整等部分組成,。該法在歷史上做過多次修訂。市政破產(chǎn)保護的規(guī)定,，集中于其中第九章,，即“市政當局債務的調(diào)整”。
美國破產(chǎn)法把保護債務人利益和債權人利益放在同等重要的位置,，革新了破產(chǎn)法律制度從產(chǎn)生之時起單一追求債權人利益至上的立法理念,，并深深影響了20世紀末的世界破產(chǎn)法改革運動。
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我國破產(chǎn)法中未設置市政破產(chǎn)保護制度 |
根據(jù)我國于2007年6月1日起施行的《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定,，企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆�,，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，應該依照該法規(guī)定清理債務,。對于破產(chǎn)申請主體,，我國法律規(guī)定只限于企業(yè)，個人,、政府都不是有權申請主體,，所以在目前情況下,，我國在法律上不會出現(xiàn)地方政府申請破產(chǎn)的情況。我國破產(chǎn)法除規(guī)定破產(chǎn)清算外,，還重點規(guī)定了重整和和解程序,，使徹底喪失市場競爭力的企業(yè)及時退出市場，讓具有發(fā)展?jié)摿拖Ｍ墓就ㄟ^重整和和解程序得以再生,，促進社會資源的更有效利用,。
地方債即地方政府債券，作為地方政府籌措財政收入的一種形式,，收入列入地方政府預算,，由地方政府安排調(diào)度，一般用于交通,、通訊,、住宅、教育,、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設施建設,，以地方政府稅收能力作為還本付息的擔保。
上世紀80年代末至90年代初,，我國許多地方政府為了籌集資金修路建橋,，都曾經(jīng)發(fā)行過地方債券，但因承付兌現(xiàn)能力問題,，在1993年被國務院叫停,。2011年，我國重新啟動地方債發(fā)行試點工作,。按照最新的《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》,，除上海市、浙江省,、廣東省,、深圳市四個地方政府自行發(fā)債首批試點外，江蘇,、山東成為新試點,。
地方債在促進區(qū)域基礎設施建設、投資拉動等方面具有很大作用,，但不可忽視的問題是，伴隨地方債的市場風險也很大,。雖然我國目前地方債規(guī)模還小于美國等國家,，但由于沒有相應的制度約束，地方債的發(fā)行可能會進一步加劇我國經(jīng)濟的系統(tǒng)性風險,，值得我們警惕,。