當(dāng)前,，我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期,，具備經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)條件，做好下半年經(jīng)濟工作,，非常重要的一點是堅持把化解產(chǎn)能過剩作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點,。2012年以來,，由于國內(nèi)經(jīng)濟增速放緩和國際市場持續(xù)疲弱，我國工業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)能過剩問題更加突出,。本輪產(chǎn)能過剩是國內(nèi)增長階段轉(zhuǎn)換,、世界經(jīng)濟深度調(diào)整與體制機制因素共同作用的結(jié)果，因而具有全面性,、長期性的特征,。這種狀態(tài)持續(xù)發(fā)展下去，將嚴(yán)重影響經(jīng)濟健康發(fā)展,，還會引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險,。
當(dāng)前產(chǎn)能過剩的基本情況
當(dāng)前，我國工業(yè)部門產(chǎn)能過剩問題普遍存在,，產(chǎn)能過剩涉及的行業(yè)和領(lǐng)域廣泛,，呈現(xiàn)出全方位產(chǎn)能過剩的新特點。產(chǎn)能過剩涉及的行業(yè)非常廣泛,。鋼鐵,、水泥、平板玻璃,、煤化工,、造船,、機床等傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能大量過剩；銅,、鋁,、鉛、鋅冶煉等有色行業(yè)生產(chǎn)形勢低迷,，產(chǎn)能過剩問題凸顯；多晶硅,、風(fēng)電設(shè)備等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)品也出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩,；氮肥、電石,、氯堿,、甲醇、塑料等化工產(chǎn)品也呈現(xiàn)出產(chǎn)能過剩的態(tài)勢,。
以往經(jīng)驗表明,，采取強化新建項目審批、提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),、嚴(yán)格準(zhǔn)入管理,、強制淘汰等管制方式，雖然能在短期內(nèi)一定程度上緩解產(chǎn)能過剩,，但是這種政策模式難以長期實施,，也不能從根本上治理產(chǎn)能過剩，且與取消行政審批,、深化市場體制改革的大趨勢不符,，并帶來新的扭曲，強化企業(yè)過度產(chǎn)能投資的傾向,，導(dǎo)致市場自發(fā)產(chǎn)能調(diào)整困難,、市場波動加劇等不良政策效應(yīng)。因而,，準(zhǔn)確把握本輪產(chǎn)能過剩的形成機理與特征,，為化解、調(diào)整過剩產(chǎn)能創(chuàng)造良好的市場和制度環(huán)境,，進而建立治理產(chǎn)能過剩的長效機制,，在現(xiàn)階段尤為緊迫。
導(dǎo)致本輪產(chǎn)能過剩的原因
造成目前產(chǎn)能過剩的原因不僅有市場因素,，還有體制機制,、管理方式、發(fā)展方式等深層次原因,。
一是世界經(jīng)濟與我國經(jīng)濟進入深度調(diào)整期,，是導(dǎo)致本輪產(chǎn)能過剩的直接原因,。世界經(jīng)濟已進入深度轉(zhuǎn)型調(diào)整期，國際市場需求將長期低迷,而后發(fā)國家和地區(qū)對中國低成本優(yōu)勢的挑戰(zhàn),、第三次工業(yè)革命的發(fā)展與發(fā)達國家的再工業(yè)化將削弱中國制造業(yè)的國際競爭力,，我國出口制造業(yè)在較長一段時期都會面臨產(chǎn)能過剩的壓力。同時,，我國國民經(jīng)濟已經(jīng)進入必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的新階段,，以往過度依賴投資拉動和粗放式規(guī)模擴張的增長方式將難以持續(xù)，許多傳統(tǒng)重工業(yè)產(chǎn)品需求峰值已經(jīng)或接近到來,，這些行業(yè)將會在較長一段時期面臨較為嚴(yán)峻的產(chǎn)能過剩態(tài)勢,。
二是一些領(lǐng)域的體制機制不完善扭曲了投資行為。由于一些要素市場化改革相對滯后,，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用沒能有效發(fā)揮,。同時，一些地方通過低地價甚至零地價供地,、稅收減免,、財政補貼、信貸扶持等方式招商引資,，影響了企業(yè)的正常投資決策,。此外，由于投資約束和責(zé)任追究機制不完善,，也助長了部分企業(yè)的過度投資行為,。這些因素共同作用，在一些行業(yè)造成的產(chǎn)能無序擴張,，是產(chǎn)能過剩問題多年不能解決的原因,。
三是推動企業(yè)公平競爭的市場環(huán)境建設(shè)滯后。由于對以技術(shù),、標(biāo)準(zhǔn),、規(guī)范等促進產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展的措施研究不夠，規(guī)范市場公平競爭的規(guī)則,、環(huán)境,、秩序建立滯后，對已有的措施監(jiān)督執(zhí)行也不到位,，導(dǎo)致一些達不到環(huán)保,、能耗、安全等標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)以不公平的方式進行市場競爭,，加劇了產(chǎn)能過剩矛盾,。
四是以集中審批管控競爭行業(yè)發(fā)展的方式難以抑制產(chǎn)能過剩。由于缺乏對違規(guī)審批項目有效的約束和責(zé)任追究制度,，產(chǎn)能過剩問題沒有得到有效遏制,。
尋找化解產(chǎn)能過剩的突破口
當(dāng)前,，市場難以充分發(fā)揮化解與調(diào)整過剩產(chǎn)能的核心作用。因而,，化解和治理產(chǎn)能過剩關(guān)鍵還在于通過推進經(jīng)濟體制改革,，健全和完善市場制度，矯正導(dǎo)致系統(tǒng)性產(chǎn)能過剩的體制缺陷,，充分發(fā)揮市場在調(diào)整過剩產(chǎn)能,、協(xié)調(diào)供需平衡、淘汰落后企業(yè)和產(chǎn)能,、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面的高效率性,。具體而言，通過深化體制改革,、體制創(chuàng)新解決產(chǎn)能過剩問題，應(yīng)該從以下幾個方面突破：
一是進一步形成全國統(tǒng)一的市場體系,，形成公平競爭的發(fā)展環(huán)境,。要把更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用作為下一步深化改革的重要取向，加快形成統(tǒng)一開放,、競爭有序的市場體系,，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率,。
二是進一步推動金融體制改革,。進一步硬化銀行預(yù)算軟約束，理順地方政府與銀行的關(guān)系,，通過市場化手段提高企業(yè)投資中自有資金的比例,，降低企業(yè)投資行為中的風(fēng)險外部化行為；逐步實現(xiàn)利率市場化,，使利率能真正反映資金的供求關(guān)系,，使投資者在信貸過程中承擔(dān)真實的資金成本與風(fēng)險成本。
三是調(diào)整財稅體制,。特別是要理順中央與地方之間的利益分配機制,，使財權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)，消除地方政府不當(dāng)干預(yù)企業(yè)投資的強烈動機,；推動地方財政透明化與民主化改革,，使地方政府更加關(guān)注社會管理、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域,，避免地方政府為企業(yè)投資提供財政補貼,。
四是積極推進環(huán)境保護體制的改革。加快環(huán)境保護的執(zhí)法機制改革,，保障環(huán)境保護相關(guān)法規(guī)能得以嚴(yán)格執(zhí)行,，防止地方政府以犧牲環(huán)境的方式進行招商引資競爭,。盡快建立全國性的鋼鐵、電解鋁,、水泥等行業(yè)企業(yè)污染排放在線監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和遙感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),，強化嚴(yán)重產(chǎn)能過剩行業(yè)的環(huán)境監(jiān)管。
五是進一步推進國有企業(yè)改革,。強化國有企業(yè)財務(wù)約束機制與激勵約束機制,，完善國有企業(yè)的退出機制；從國有企業(yè)利潤中提取一定比例設(shè)立輔助調(diào)整基金,，主要用于國有企業(yè)退出時職工的社會保障和安置,；限制各級政府用財政資金為經(jīng)營不善的國有企業(yè)提供救助；在競爭性行業(yè),，消除政策制定和實施中的所有制與規(guī)模歧視,，建立不同規(guī)模、不同所有制企業(yè)公平競爭的市場環(huán)境,。
與此同時,，對嚴(yán)重產(chǎn)能過剩行業(yè)而言，產(chǎn)業(yè)競爭力的提升與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是化解和調(diào)整過剩產(chǎn)能的重要方式,。具體而言,，產(chǎn)業(yè)政策重點應(yīng)轉(zhuǎn)到以下幾個方面：
一是要從產(chǎn)業(yè)層面放松并逐漸取消對微觀經(jīng)濟的廣泛干預(yù)和管制，擴大經(jīng)濟主體的自由度,；二是產(chǎn)業(yè)政策側(cè)重點應(yīng)從選擇特定產(chǎn)業(yè),、特定企業(yè)進行扶持，以及通過行政管制方式提高集中度與打造大規(guī)模企業(yè),，轉(zhuǎn)到對企業(yè)研究開發(fā)與創(chuàng)新行為的普遍支持,，轉(zhuǎn)到對提升勞動者技能與職業(yè)培訓(xùn)的普遍支持；三是健全和完善知識產(chǎn)權(quán)制度,，加強知識產(chǎn)權(quán)的保護,，加強技術(shù)創(chuàng)新的激勵機制；四是產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)由“生產(chǎn)者優(yōu)先”轉(zhuǎn)為維護消費者權(quán)益,，通過切實維護消費者權(quán)益與“顧客驅(qū)動機制”,，推動產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)品功能與產(chǎn)品附加值的提升,，推動市場的健康發(fā)展,；五是制定嚴(yán)格、長期穩(wěn)定,、可預(yù)期的環(huán)境政策,，并嚴(yán)格執(zhí)行。
建立援助退出機制
本輪產(chǎn)能過剩是增長階段轉(zhuǎn)換與體制性扭曲共同作用的結(jié)果,，鋼鐵,、有色金屬,、水泥、平板玻璃,、紡織,、服裝等行業(yè)將長期面臨過剩產(chǎn)能與結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力。對于這些行業(yè)來說,，應(yīng)在充分尊重市場機制與經(jīng)濟規(guī)律的基礎(chǔ)上,，以不直接干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動為基本原則，從宏觀方面為過剩產(chǎn)能退出提供援助并輔助這些產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級,。
實施援助退出和輔助調(diào)整升級政策,，不宜以資方為援助對象、不宜以獎勵退出為重點,，這種為企業(yè)不當(dāng)投資買單的政策模式,，只會鼓勵企業(yè)的不當(dāng)投資。實施援助退出和輔助調(diào)整升級政策,，也不宜采取支持大企業(yè)合并形成壟斷,、干預(yù)企業(yè)層面投資和生產(chǎn)活動等方式。發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓(xùn)表明,，這類政策不但不能有效治理產(chǎn)能過剩,，反而不利于衰退行業(yè)的產(chǎn)能調(diào)整和競爭力提升,。
援助退出與輔助調(diào)整政策的重點在于減少過剩產(chǎn)能調(diào)整所帶來的社會成本,，以及通過提高勞動者技能與支持研發(fā)創(chuàng)新的方式，促進嚴(yán)重產(chǎn)能過剩行業(yè)競爭力提升與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,。從政策措施來看,，這主要包括兩方面內(nèi)容：
一方面，援助勞動力轉(zhuǎn)移與人力資源的再開發(fā),。對于過剩產(chǎn)能調(diào)整中的失業(yè)者進行救助,，并對于失業(yè)人員和調(diào)整轉(zhuǎn)產(chǎn)人員進行職業(yè)培訓(xùn)，使其能較為順利地在其他行業(yè)再就業(yè),。鼓勵對繼續(xù)從事本行業(yè)的勞動者進行技能培訓(xùn)與職業(yè)教育,，這既有利于提升勞動生產(chǎn)率，緩解甚至抵消勞動力成本上升帶來的過剩產(chǎn)能調(diào)整壓力,，又為這些行業(yè)的調(diào)整升級提供必要的高技能勞動力,。
另一方面，資助技術(shù)創(chuàng)新與管理創(chuàng)新,。鼓勵嚴(yán)重產(chǎn)能過剩行業(yè)的企業(yè)組成技術(shù)創(chuàng)新或管理創(chuàng)新聯(lián)盟,，并對其研發(fā)和管理創(chuàng)新活動進行資助。同時,，對社會資金從事產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)重組和技術(shù)創(chuàng)新提供稅收優(yōu)惠,。從新產(chǎn)品開發(fā),、技術(shù)流程創(chuàng)新與管理創(chuàng)新方面著手，輔助企業(yè)從價值鏈低端環(huán)節(jié)向高端環(huán)節(jié)拓展,，并在高端環(huán)節(jié)形成新的產(chǎn)能,，促使企業(yè)低端環(huán)節(jié)過剩產(chǎn)能的退出，增強企業(yè)在國際市場上的競爭能力,。