1994年的分稅制改革較好地調(diào)動了中央和地方兩個積極性,，解決了“兩個比重過低”的問題,，奠定了現(xiàn)行中央與地方財政關(guān)系的基本框架,。但是,，94年改革的重點是在中央和省級政府之間劃分收入,，并未對省以下各級政府的財政體制進行統(tǒng)一規(guī)定,，各級政府的事權(quán)劃分并不清晰,。近年來,，地方財力相對困難，財力與事權(quán)不匹配的問題引發(fā)了中央政府是否集中過多的討論,。
我們認為,，當前我國分稅制財政體制面臨的主要問題不是中央集中過多，而是各級政府間事權(quán)劃分及其實現(xiàn)方式不清晰,。為避免“一統(tǒng)就死,、一放就亂”的惡性循環(huán)，應以明確各級政府事權(quán)及其實現(xiàn)方式為核心,，以自主事權(quán)與財權(quán)相匹配,，委托事權(quán)與財力相匹配為目標，建立規(guī)范,、法治和長期穩(wěn)定的政府間財政關(guān)系框架,。
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地方財政困難的主要原因在于政府間的事權(quán)劃分 |
2012年，全國財政收入117209.75億元,，其中中央財政收入56132.42億元,，占47.89%；地方政府本級財政收入61077.33億元,，占52.11%,。中央政府本級支出18764.8億元，占全國財政支出的14.93%,；中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付45383.47億元,，地方財政支出106947.45億元，占全國財政支出的85.07%,。
在中央財政收入的比重已低于50%,，中央本級支出占全部政府支出的比重低于15%的資金分配格局下，考慮到土地出讓金收入,、各項政府性基金,、社會保險基金等其他非稅收入的大部分也都在地方，地方政府財政困難的原因不能簡單歸結(jié)為中央集中過多,，提高地方政府在分稅制中的收入份額難以解決問題,。
目前，地方財政困難的主要原因在于政府間的事權(quán)劃分及其實現(xiàn)機制,，具體來說,，包括以下幾個方面：
第一，大量專款專用項目,，造成了財力的分割
我國目前的政府收入體系中，除社會保險基金外,，還存在著各種形式�,？顚Ｓ玫氖杖耄@些收入往往歸屬于某一政府部門,，用于指定用途的支出,，不能根據(jù)支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整進行統(tǒng)籌安排。大量�,？顚Ｓ檬杖氲拈L期存在不僅減少了地方政府可以統(tǒng)籌使用的資金數(shù)量,，也不利于財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，形成了財政資金分配固定化,、部門化的傾向,。
第二，專項轉(zhuǎn)移支付的比重過高
專項轉(zhuǎn)移支付盡管體現(xiàn)為地方財政支出,，但在資金立項,、審批、管理等方面主要由部門主導,。專項轉(zhuǎn)移支付的決策權(quán)集中于上級部門,，削弱了地方政府根據(jù)當?shù)貙嶋H需求調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的能力。
第三,，配套資金缺乏統(tǒng)籌減少了地方可支配財力
各部門在設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付項目時僅根據(jù)本部門和項目的特點確定配套資金比例,，缺乏對配套資金總量的統(tǒng)籌安排。地方政府在申請項目時,，往往也是一事一議,，結(jié)果各個項目到落地時，地方政府需要使用自有財力進行配套的資金匯總起來規(guī)模較大,，這進一步減少了地方的可支配財力,。
第四，上級政府直接干預下級政府自有財力的配置
上級政府在項目決策時,，不僅安排本級政府的支出,，同時也要求下級政府承擔部分項目經(jīng)費。這些項目通常也是由特定部門主導,，大多采取一事一議的分散決策方式,，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各項目匯總起來下級政府被安排的資金數(shù)量巨大,，這不僅干擾了下級政府的財政支出決策,，減少了可支配財力，由于大量新上項目的日常運行往往由基層政府承擔，還會產(chǎn)生基層部門工作量持續(xù)增加而編制和配套條件不足等問題,。
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以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)建立各級政府財權(quán)分配體制 |
下一步我國財政體制改革要在94年分稅制改革的基礎(chǔ)上,，以明確各級政府事權(quán)及其實現(xiàn)方式為核心，合理配置財權(quán)和財力,，要致力于建立規(guī)范,、法治和長期穩(wěn)定的政府間財政關(guān)系框架。改革的基本思路是：以政府級次和行政區(qū)劃調(diào)整為依托,，在劃分各級政府事權(quán)的同時,，通過區(qū)分自主事權(quán)和委托事權(quán)，明確各項具體事權(quán)在各級政府間的分工及其實現(xiàn)方式,，以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)建立覆蓋全部政府收支,、轉(zhuǎn)移支付項目的各級政府財權(quán)和財力分配體制。具體來說,，主要包括以下幾個方面：
其一,、政府級次和行政區(qū)劃調(diào)整。在現(xiàn)行五級政府框架下,，要做到每級政府都有地方主體稅種和完整獨立的預算權(quán)有很大的困難,。未來應進一步加快推進“鄉(xiāng)財縣管”和“省直管縣”改革，以財政管理“扁平化”為基礎(chǔ)逐步實現(xiàn)政府級次由五級變?yōu)橹醒�,、省,、市縣三級�,？紤]到中國現(xiàn)行省級行政區(qū)劃面積普遍較大,，省直接管理各地級市和縣的管理半徑大，行政成本高,，在時機成熟時應適時推進省級行政區(qū)劃調(diào)整,，通過設(shè)立多個直轄市等方式增加省級政府的數(shù)量，相應減少每個省管理的市縣等基層政府的數(shù)量,。
其二,、上下級政府機構(gòu)職能的重構(gòu)。我國現(xiàn)行各級次政府之間存在著上下級隸屬關(guān)系,，下級政府需要設(shè)置與上級政府的對口機構(gòu),，各級次政府的機構(gòu)組成高度重疊。大部分政府職能的實現(xiàn)方式是由上級政府制定政策,，下級政府對口機構(gòu)具體負責執(zhí)行政策,，大量政府職能最終由較低級次的基層政府落實，而較高級次政府擁有較大的預算控制權(quán)但并不負責直接履行職能,。這不僅導致較長的資金分配鏈條和較高的監(jiān)督成本,，也容易產(chǎn)生事權(quán)層層下移而財權(quán)層層上收的問題,。因此，未來要推進各級政府機構(gòu)職能的重構(gòu),，在明確劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上,，通過區(qū)分自主事權(quán)和委托事權(quán)，進一步明確各級政府的具體分工和支出責任,，上級政府應按照事權(quán)性質(zhì)靈活設(shè)置派出機構(gòu)自主履行職責,，推進機關(guān)實體化改革，相應減少委托下級政府履行的事項,。最終形成各級政府事權(quán)明晰、各司其職的格局,。
其三,、條塊關(guān)系的調(diào)整。我國目前中央和地方的關(guān)系更多的是通過中央部門與地方的關(guān)系得以體現(xiàn)的,，在預算管理中集中體現(xiàn)為專項轉(zhuǎn)移支付項目和政府性基金,。未來應減少分散在各部門的政府性基金項目，對于各部門“一事一議”和分散決策的專項轉(zhuǎn)移支付項目,，應探索建立以年度預算安排為載體,，面向地方政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。
其四,、政府收入在各級政府間的劃分,。以劃分各級政府事權(quán)及其實現(xiàn)機制為基礎(chǔ)，明確包括稅收收入在內(nèi)的全部政府收入在各級政府間的分配格局,。在有效監(jiān)管的前提下,，賦予地方政府舉債權(quán)以及發(fā)行市政債券為長期基礎(chǔ)設(shè)施融資的權(quán)力。最終實現(xiàn)地方政府自主事權(quán)與其擁有的包括舉債權(quán)在內(nèi)的財權(quán)相匹配,，委托事權(quán)與來自上級政府的專項轉(zhuǎn)移支付等財力相匹配的格局,。
其五、在上述改革的基礎(chǔ)上,，以三級政府為基礎(chǔ)明確省以下財政體制的基本框架,，但要為城市和農(nóng)村、東中西部不同區(qū)域預留調(diào)整的空間,。
在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,，從奠定未來長期穩(wěn)定的制度框架的角度出發(fā)，現(xiàn)階段可以采取的具體措施包括：
第一,、研究主要事權(quán)在各級政府間劃分的依據(jù)和標準并明確各項事權(quán)實現(xiàn)的具體方式,。各級政府間的事權(quán)劃分是一項非常復雜的工作，不僅需要明確各級政府的專屬職能,，還要對各種類型共同事務(wù)的責權(quán)進行配置,。事權(quán)的劃分應盡可能細致，同時還要明確規(guī)定事權(quán)的具體實現(xiàn)機制，如哪些事權(quán)可以委托下級政府履行,，哪些事權(quán)必須由本級政府全權(quán)負責,。對允許上級委托下級政府履行的事權(quán)，要對經(jīng)費來源,、產(chǎn)出績效等方面的責權(quán)進行合理配置,。
第二、根據(jù)收益范圍,、信息的可獲得性和規(guī)模經(jīng)濟等因素上收部分事權(quán),。建議環(huán)境保護、安全生產(chǎn),、食品安全等事權(quán)上收至中央政府并打破行政區(qū)劃設(shè)置派出機構(gòu),。中央與省級政府對包括高中在內(nèi)的基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和各項社會保障承擔更大的支出責任,。推進機關(guān)的實體化改革,，減輕基層政府的支出責任。
第三,、調(diào)減和規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付,，積極推進“分類轉(zhuǎn)移支付”試點。在調(diào)減和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付項目的同時,，對于確需地方政府,，尤其是基層政府負責的委托事權(quán)項目，應積極推進“分類轉(zhuǎn)移支付”的試點,，部門只規(guī)定資金額度,、使用方向和驗收標準，而不安排具體項目,。如對教育領(lǐng)域的專項轉(zhuǎn)移支付,，上級部門可以只規(guī)定農(nóng)村義務(wù)教育階段項目資金的額度、基本用途和考核標準,，而將具體項目的決定權(quán)交給基層政府,。
第四、構(gòu)建地方稅體系,，賦予地方政府一定的稅收管理權(quán)限,，探索建立地方政府發(fā)行債券，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施融資債券(市政債券)的制度,，實現(xiàn)地方政府自主事權(quán)和財權(quán)相匹配,。