一個月內(nèi)三次就行政審批制度改革作出部署,，這表明，在機構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上,，國務(wù)院職能轉(zhuǎn)變已進(jìn)入具體實施階段,。新一輪行政審批制度改革劍指
“明減暗增”、“邊減邊增”,、“捉迷藏”、“摻水分”等頑疾,。但我們也看到,，已經(jīng)取消的133項審批已經(jīng)公布了104項，但總體來說含金量不高,，難以釋放巨大的改革紅利,，政府職能轉(zhuǎn)變大頭還在后面。依法清理目前的行政審批,、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,，是本屆政府改革、放權(quán)的基本路徑,。
今年3月17日,，在就任國務(wù)院總理之后的記者會上，李克強提出,，必須從改革行政審批制度入手來轉(zhuǎn)變政府職能,。3月26日下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實施＜國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案＞任務(wù)分工的通知》，對行政審批制度改革提出了具體要求,。緊接著,，4月24日召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定，第一批先行取消和下放71項行政審批項目,。僅僅兩周后,，5月6日召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定,，再取消和下放62項行政審批事項。5月13日,，國務(wù)院再次就行政審批制度改革做動員,，李克強總理要求，把該放的權(quán)力放掉,，把該管的事務(wù)管好,，“優(yōu)先取消和下放那些含金量高、能激發(fā)社會創(chuàng)造活力的審批權(quán)”,。
一個月內(nèi)三次就行政審批制度改革作出部署,，這表明，在機構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上,，國務(wù)院職能轉(zhuǎn)變已進(jìn)入具體實施階段,。新一輪行政審批制度改革劍指
“明減暗增”、“邊減邊增”,、“捉迷藏”,、“摻水分”等頑疾。
中國行政審批制度改革還存在哪些問題和障礙,？如何科學(xué)合理地設(shè)定審批制度改革的目標(biāo)和任務(wù),？如何徹底克服和革除中國行政審批制度中的“頑疾”和“沉疴”？帶著這些問題,，中國經(jīng)濟時報記者日前專訪了中國經(jīng)濟體制改革研究會高級研究員馬宇,。
已經(jīng)取消的133項審批已經(jīng)公布了104項，但總體來說含金量不高,，難以釋放巨大的改革紅利,，政府職能轉(zhuǎn)變大頭還在后面。
中國經(jīng)濟時報：新一屆政府組建伊始,，就迅速推動旨在轉(zhuǎn)換政府職能的行政審批制度改革,，兩周之內(nèi)取消和下放了133項行政審批事項。你對這些改革舉措作何評價,？
馬宇：國務(wù)院部門現(xiàn)有的1700多項行政審批明細(xì)單我們還沒有看到,。已經(jīng)取消的這133項審批已經(jīng)公布了104項，但總體來說含金量不高,，難以釋放巨大的改革紅利,，政府職能轉(zhuǎn)變大頭還在后面。
根據(jù)我國有關(guān)法律,，政府設(shè)立的行政許可未經(jīng)公開是不得實施的
（《行政許可法》第五條：“設(shè)定和實施行政許可,，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則,。有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布,；未經(jīng)公布的，不得作為實施行政許可的依據(jù),。行政許可的實施和結(jié)果,，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外,，應(yīng)當(dāng)公開”）,。從執(zhí)行層面來說，已設(shè)立的行政審批事項未公開,、或者已經(jīng)取消的行政審批未公開,，都會讓有關(guān)政府機構(gòu)、企業(yè),、個人無所適從,。這使得審批部門和官員有了黑箱操作、自由裁決的空間,；但對被管制的企業(yè)和個人來說絕非幸事,。
李克強總理說，他看到的一個資料,，企業(yè)新上一個項目,，要經(jīng)過27個部門、50多個環(huán)節(jié),，時間長達(dá)6個—10個月,。而這些審批分散于各個部門，企業(yè)往往難以全面,、清晰了解。
有鑒于此,，為了更好地制定政府職能轉(zhuǎn)變和改革方案,，方便各方監(jiān)督、避免有關(guān)部門玩貓膩,，也為了彰顯此次政府職能轉(zhuǎn)變的決心和力度,，建議國務(wù)院盡快公布現(xiàn)存的1600多項行政審批清單，標(biāo)明都是哪些部門具體執(zhí)行,，取消的審批也即時公布,。如此，便于各界討論哪些審批該取消,、哪些審批該保留,？或者有沒有遺漏？遺漏的一經(jīng)檢舉查實立即取消，并追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,。該取消的別打馬虎眼,，必須堅決取消。
總體來看,，行政審批制度改革至今仍然滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的需要,，存在不少問題。利用“紅頭文件”或者規(guī)定,，以登記,、備案、年檢,、認(rèn)定,、監(jiān)制等形式，變相設(shè)置審批事項,，這類問題是下一步改革的難點,。
中國經(jīng)濟時報：行政審批制度改革已啟動十余年，除剛才講的透明度不夠外,，你認(rèn)為還存在哪些改革不到位的問題,？
馬宇：在過去十多年間，國務(wù)院分六批共取消和調(diào)整2497項行政審批項目,，占原有總數(shù)的近70％,。不過總體來看，行政審批制度改革至今仍然滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的需要,，仍然存在不少問題,。違法擴權(quán)、審批過多過濫,，嚴(yán)重束縛社會活力,、抑制市場創(chuàng)造力、扭曲市場,、滋生腐敗,。
特別是一些地方和部門行政審批事項仍然較多，一些審批事項程序繁瑣,、時限冗長,、辦事效率低下；對行政審批設(shè)定管理不嚴(yán),，未嚴(yán)格按照《行政許可法》執(zhí)行,，尤其是對非行政許可審批項目，管理不規(guī)范,，隨意性較大,；行政審批中仍然存在職能交叉,、層級過多、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多頭審批等問題,，一些地方和部門重審批,、輕監(jiān)管和監(jiān)管不到位的問題比較突出；行政審批運行的監(jiān)督機制還不健全,，導(dǎo)致權(quán)力濫用,、權(quán)錢交易、官商勾結(jié)等腐敗現(xiàn)象屢有發(fā)生,。這些問題都亟待解決,。
利用“紅頭文件”或者規(guī)定，以登記,、備案,、年檢、認(rèn)定,、監(jiān)制等形式,，變相設(shè)置審批事項，這類問題是下一步改革的難點,。
進(jìn)出口商檢是目前某些審批管理不合法,、不合理的典型案例。
中國經(jīng)濟時報：你長期研究外經(jīng)貿(mào)問題,，對進(jìn)出口商檢有深入研究,，可否以此為例分析一下現(xiàn)行行政審批是如何擴張權(quán)力的？
馬宇：確實,，進(jìn)出口商檢是目前某些審批管理不合法,、不合理的典型案例。目前的出入境檢驗檢疫,，其基本依據(jù)是2002年10月1日施行的《進(jìn)出口商品檢驗法》,，具體遵循的則是2005年12月1日實施的
《進(jìn)出口商品檢驗法實施條例》。最核心的《出入境檢驗檢疫機構(gòu)實施檢驗檢疫的進(jìn)出境商品目錄》（簡稱《法檢目錄》）,，就是在這兩個法律,、法規(guī)的基本原則和具體規(guī)定指導(dǎo)下制定出來的，但問題在于,，《實施條例》實際已經(jīng)偏離了《商檢法》的旨意，有違法擴權(quán)之嫌,；在此《實施條例》基礎(chǔ)上制定的“法檢目錄”,，則已經(jīng)大大背離了《商檢法》。
2002年《商檢法》修訂的一個根本的原則變化,，就是從原來的促進(jìn)對外貿(mào)易發(fā)展,、側(cè)重商品質(zhì)量檢驗，變成為了維護(hù)公共利益而進(jìn)行檢驗檢疫，不再要求檢驗一般的商品質(zhì)量,。但此后的《實施條例》,，仍然刻意強調(diào)一般商品質(zhì)量檢驗，其第九條規(guī)定：“出入境檢驗檢疫機構(gòu)對進(jìn)出口商品實施檢驗的內(nèi)容,，包括是否符合安全,、衛(wèi)生、健康,、環(huán)境保護(hù),、防止欺詐等要求以及相關(guān)的品質(zhì)、數(shù)量,、重量等項目”,。
這就直接導(dǎo)致現(xiàn)行商檢還是把重心放在了一般質(zhì)量檢驗上，產(chǎn)品無大小,、關(guān)涉無輕重,，統(tǒng)統(tǒng)要檢，以至于目前出口商檢目錄有4491個,、進(jìn)口商檢目錄有4422個
（據(jù)2013年版《法檢目錄》）,，占中國進(jìn)出口金額的一半左右，商檢批次則占進(jìn)出口批次的60％上下,。而檢驗的內(nèi)容,，更是有近60％屬于常規(guī)質(zhì)量項目。行政權(quán)力因此大大擴張,。
從國際貿(mào)易角度來說,，進(jìn)行大規(guī)模出口商檢完全沒有必要。
中國經(jīng)濟時報：與世界市場經(jīng)濟體制比較完善的國家相比,，中國的商檢制度具體存在哪些問題呢,？
馬宇：其一，一個國家的商檢制度,，不應(yīng)對進(jìn)出口商品質(zhì)量進(jìn)行寬泛的大規(guī)模檢驗,。因為在現(xiàn)代貿(mào)易條件下，一般商品質(zhì)量問題,，根本不用政府費心,，貿(mào)易商自己就完全可以解決。不需要法律,、不需要理論,，這只是常識：一般商品質(zhì)量、重量,、規(guī)格,、包裝等問題,，貿(mào)易商通過合同規(guī)定、第三方認(rèn)證等完全可以控制,，即使發(fā)生了質(zhì)量糾紛,，也有足夠有效的市場機制來解決，根本不需要政府以“反欺詐”,、“保證出口質(zhì)量”等理由介入,。《行政許可法》明確規(guī)定,，企業(yè)能夠自己做主決定,、市場機制可以調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或中介機構(gòu)能夠自律管理,、政府事后監(jiān)督能夠解決的,，不需要設(shè)立行政許可。
其二,，一個國家的商檢制度,，不應(yīng)對自己的出口產(chǎn)品進(jìn)行如此大范圍的檢驗。出口法檢目錄達(dá)4491種,，連鞋子,、布匹、燈泡,、喇叭,、電扇、鐘表,、廚具,、螺母、瓷磚都檢,。從政府質(zhì)量監(jiān)管角度來說,，國內(nèi)的產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售已經(jīng)有了法律規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)要求,，出口時再進(jìn)行檢驗屬于重復(fù)檢驗,，有違法律基本精神，也不符合政府管制的高效,、精簡原則,，同時還會導(dǎo)致政府部門職能的重疊、工作的扯皮和責(zé)任的推諉,。1999年政府機構(gòu)改革中,，把國內(nèi)質(zhì)檢和進(jìn)出口商檢合并，本就有統(tǒng)籌政府資源,、內(nèi)外合一的目的,，十多年過去，名稱是合了,，可國內(nèi)質(zhì)檢和進(jìn)出口商檢仍然是兩張皮,。
從國際貿(mào)易角度來說，進(jìn)行大規(guī)模出口商檢沒有必要,。雖然國際規(guī)則并沒有禁止一國政府進(jìn)行出口商檢,，但中國政府代替國外貿(mào)易商和外國政府，去檢驗我們的出口商品質(zhì)量,，大大降低了貨物流通效率,、增加了企業(yè)經(jīng)營成本，全國每年僅商檢費就超過100億元,，加上其他相關(guān)收費超過300億元,，幾乎占了外貿(mào)企業(yè)利潤的5％上下。
何況,，此舉從技術(shù)上說也完全不可行：用國內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)檢等于沒檢,；用對方的標(biāo)準(zhǔn)檢我們又做不到。4491個出口商品理論上可以出口全球210多個國家和地區(qū),，則需要約95萬個標(biāo)準(zhǔn),。即使某些產(chǎn)品有國際通行標(biāo)準(zhǔn)，也需要一個個搜集確認(rèn),。而這些標(biāo)準(zhǔn)又是動態(tài)變化的,，我們得投入多少行政資源才能完成此事？
其三,，一個國家的商檢制度,，不應(yīng)把出口產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，定得高于國內(nèi)銷售產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn),。有關(guān)部門認(rèn)為出口產(chǎn)品代表國家形象,，不檢不行，甚至列舉國外媒體和外國政府對中國產(chǎn)品的指責(zé)以資佐證,。國內(nèi)產(chǎn)品質(zhì)量差為什么不加強國內(nèi)質(zhì)量管理,，而是放縱了國內(nèi)只管國外？若是政府資源不夠,，國內(nèi)管不過來,，那為什么不內(nèi)外合一，集中力量加強管理,，反而分散行政資源,，導(dǎo)致哪方面也管不好？
其四,，一個國家的商檢制度,，不應(yīng)用混亂的標(biāo)準(zhǔn)來檢測進(jìn)出口產(chǎn)品,。按國際貿(mào)易慣例，包括我國有關(guān)法規(guī),，出口產(chǎn)品只要符合對方的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)就行,，不需要我國的商檢部門再替對方政府和企業(yè)“把關(guān)”，但我們的商檢也要檢,，而檢驗標(biāo)準(zhǔn)有時卻用我們的,，有時用對方的，有時又用第三方的,。筆者曾經(jīng)聽過一個極為荒謬的案例：某企業(yè)向非洲出口一批祭祀用品,，商檢部門卻按照發(fā)達(dá)國家小孩玩具、服裝的標(biāo)準(zhǔn)去檢測什么重金屬,、甲醛含量,，實在讓人哭笑不得。如今多達(dá)近9000種的法檢產(chǎn)品,，相當(dāng)一部分沒有全國統(tǒng)一的檢驗標(biāo)準(zhǔn),、合格評定程序，有的標(biāo)準(zhǔn)采用國外的,，有的標(biāo)準(zhǔn)是各地商檢局自己制定的,，導(dǎo)致商檢官員有極大的自主裁量權(quán)，既違反了中國法律的有關(guān)規(guī)定（沒有明確的標(biāo)準(zhǔn),、合格評定程序的事項不應(yīng)設(shè)立行政許可）,，同時又給企業(yè)正常貿(mào)易造成了極大困擾。
其五,，由于目前商檢的不合理,，導(dǎo)致眾多企業(yè)陷于兩難處境，要么依法報檢,，則貿(mào)易難以正常進(jìn)行乃至虧損,；要么逃檢，查到就是違法,，輕則罰款,，重則判刑。即使如此,，企業(yè)的生存本能仍使某些地方的逃檢率超過90％,。而商檢、海關(guān)若嚴(yán)格執(zhí)法,，則可能困死企業(yè),，不符合政府服務(wù)企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟的根本宗旨；若睜一眼閉一眼,，則可能屬于瀆職違法——當(dāng)然也有人借機違法生財,。
據(jù)我調(diào)查分析，目前我國進(jìn)出口商品檢驗種類（法檢目錄）和商檢內(nèi)容有高達(dá)80％－85％是不適宜的,，再加上檢驗標(biāo)準(zhǔn)和合格評定程序存在諸多缺陷,，嚴(yán)重制約了中國對外貿(mào)易的良性發(fā)展，已成為中國貿(mào)易便利化的最大阻礙,。譬如，現(xiàn)行商檢制度就嚴(yán)重制約了中國服裝出口及服裝業(yè)的發(fā)展,。
正如其他政府管制過度的領(lǐng)域一樣,，商檢亂象之下，企業(yè)怨聲載道,，個別人卻利用權(quán)力,、通過壟斷報檢和檢驗檢測大獲其利�,；蛟S,，越是如此，越是積弊難返,，違法商檢至今無法可治,。
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建議對進(jìn)出口商品一般質(zhì)量檢驗進(jìn)行審查 |
政府放權(quán)，讓社會的歸社會,、市場的歸市場,，也是我國行政管理體制改革的大方向。在這個過程中,，全國人大作為國家最高權(quán)力機關(guān)和立法機構(gòu),，其監(jiān)督和制約至關(guān)重要。
中國經(jīng)濟時報：那么,，如何對現(xiàn)行商檢制度予以除弊興利呢,？
馬宇：我國進(jìn)出口商檢制度設(shè)計和實施，在法規(guī)制定,、法檢目錄確定,、檢驗內(nèi)容、檢驗標(biāo)準(zhǔn)以及檢驗操作等方面存在諸多問題,。為此,，我建議全國人大常委會按照有關(guān)法律規(guī)定，對此進(jìn)行審查,。
第一,，審查《進(jìn)出口商品檢驗法實施條例》是否違背《商檢法》。2002年《商檢法》要求進(jìn)出口商檢的重心從原來企業(yè)層面的一般商品質(zhì)量檢驗轉(zhuǎn)變到為了維護(hù)社會公共利益而進(jìn)行衛(wèi)生,、安全檢驗檢疫,。但后來制定的《實施條例》卻沒有準(zhǔn)確體現(xiàn)這一法律要求,，直接導(dǎo)致法檢目錄制定存在極大隨意性，法檢目錄過于寬泛,、目錄結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理,，在檢驗內(nèi)容上也嚴(yán)重偏離了
《商檢法》要求，迄今為止依然以常規(guī)商品質(zhì)量檢驗為主,。
目前的進(jìn)出口商檢制度不但不能很好地維護(hù)社會公共利益,，反而阻礙了正常貿(mào)易發(fā)展，成為貿(mào)易便利化的最大障礙,，給企業(yè)造成了巨大負(fù)擔(dān),，嚴(yán)重制約了我國企業(yè)國際競爭力的提高。據(jù)測算,，不合理商檢導(dǎo)致每年減少出口數(shù)百億美元,，對我國就業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級造成了一定負(fù)面影響。同時,，擴張了政府行政權(quán)力,，造成了普遍的尋租行為和嚴(yán)重腐敗。
市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟,，政府必須依法行政,。但由于多種原因，我國一直存在行政主導(dǎo),、部門立法傾向,，在實際操作中往往是法規(guī)效力大于法律、文件效力大于法規(guī),，行政部門違法擴權(quán),、自我授權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重。進(jìn)出口商檢領(lǐng)域中存在的問題,，也是這方面的突出表現(xiàn),。
第二，審查進(jìn)出口商品法定檢驗?zāi)夸浀拇_定是否合法,。目前我國列入進(jìn)出口法檢目錄的商品共有8913種,，占全部進(jìn)出口商品種類的一半左右，占進(jìn)出口貿(mào)易批次和金額的60％左右,。并且,，法檢產(chǎn)品目錄還在不斷擴大，2005年至2013年間,，法檢目錄增加了2346個,，增長了35．7％；其中出口法檢目錄由3361個增加到4491個，增長了33．6％,。而列入或不列入法檢目錄的法理依據(jù),、科學(xué)依據(jù)是什么？卻從未有明確,、細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn),。
第三，審查法檢目錄商品檢驗的內(nèi)容是否合法,。目前法檢的工作重心放在了一般質(zhì)量檢驗上,，法檢目錄中不涉及“公共利益”的占一半以上，有近60％的法檢內(nèi)容都屬于商品常規(guī)性能（質(zhì)量,、數(shù)量,、重量、規(guī)格,、型號、包裝等）檢驗,。
第四,，審查對出口商品進(jìn)行法檢是否合法。在目前的法檢目錄中,，出口商品有4491種,，占50．4％，比進(jìn)口法檢還多69種,。而在實際進(jìn)出口檢驗中,，出口法檢所占的比例更高。法定商檢既然是為了維護(hù)我國的社會公共利益,，就決不應(yīng)該把工作重心放在出口法檢上,，何況商檢部門出具的檢驗證單并不向出口商和進(jìn)口商提供，也不為供需雙方所認(rèn)可,。實際上,，不論是我國的出口商還是國外的進(jìn)口商，對于產(chǎn)品質(zhì)量控制的動力,、壓力,、意識、機制和能力等方面都要比政府部門強得多,，根本不需要政府介入,。
并且，在國內(nèi)質(zhì)量監(jiān)督管理基礎(chǔ)上,，再另行設(shè)立一套出口產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體系,，從法理和常理上也說不通。其他國家的質(zhì)量監(jiān)管機構(gòu)，都沒有單獨對出口產(chǎn)品設(shè)立另外的監(jiān)管體系,。我國行政資源緊張,，國內(nèi)質(zhì)量監(jiān)管任務(wù)繁重，嚴(yán)重的質(zhì)量安全事故頻發(fā),，理應(yīng)強化國內(nèi)質(zhì)量監(jiān)管,，而不應(yīng)把寶貴的行政資源配置在毫無意義的出口質(zhì)量監(jiān)管上。只要搞好國內(nèi)質(zhì)量監(jiān)管,，出口質(zhì)量提高就有了堅實基礎(chǔ),，根本無需出口法檢。
從操作角度來看,，大規(guī)模出口法檢也不可能做到,。
第五，審查對若干進(jìn)出口商品實施法定檢驗的具體行政行為是否合法,。對于進(jìn)出口商品實施法定檢驗,，是一種強制性的行政行為，屬于行政許可范疇,，其設(shè)立原則無疑也須遵循《行政許可法》,。
《行政許可法》第十三條規(guī)定，“通過下列方式能夠予以規(guī)范的,，可以不設(shè)行政許可：（一）公民,、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的,；（三）行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的,；（四）行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的�,！痹谖覈壳靶姓䲠U權(quán)嚴(yán)重的情況下,，更應(yīng)依法限制行政權(quán)力自主擴張。
目前的進(jìn)出口法檢中,，無論是法檢目錄確定,，還是檢驗內(nèi)容以及檢驗標(biāo)準(zhǔn)制定、合格評定程序設(shè)立等環(huán)節(jié),，都有違這一基本原則和法律規(guī)定,，涉嫌把屬于市場規(guī)范范疇、企業(yè)自主決定的事務(wù)劃入了政府行政執(zhí)法范疇,。
依法行政,，是我國政府管理的基本原則�,！鞍褭�(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”,，是我國政府機構(gòu)改革,、職能轉(zhuǎn)變的基本要求。政府放權(quán),，讓社會的歸社會,、市場的歸市場，也是我國行政管理體制改革的大方向,。在這個過程中,，全國人大作為國家最高權(quán)力機關(guān)和立法機構(gòu)，其監(jiān)督和制約至關(guān)重要,。
李克強總理強調(diào),，“履行政府職能必須依靠法治”，“無論履行哪一項職能,，從行為到程序,、從內(nèi)容到形式、從決策到執(zhí)行都必須符合法律規(guī)定,，讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運行”,。依法清理目前的行政審批、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,，是本屆政府改革,、放權(quán)的基本路徑。