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根據(jù)財政部上周發(fā)布的《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》,，自行發(fā)債試點今年將由上海,、浙江、廣東,、深圳擴展至江蘇和山東,。這是地方政府自行發(fā)債試點運行一年零八個月后試點地區(qū)的首次擴容,。
與原來的代理發(fā)債相比，允許地方政府自行發(fā)債是一次突破,，地方政府對年度中的發(fā)債次數(shù),、每次發(fā)債的時點和規(guī)模擁有了較大的自主權。但地方政府自行發(fā)債是從代理發(fā)債轉(zhuǎn)向自主發(fā)債的過渡形式,，此次適當擴大自行發(fā)債試點范圍仍屬嘗試,。
地方政府自行發(fā)債不同于地方政府自主發(fā)債，兩者不能混淆。
地方政府自行發(fā)債仍然實行地方政府債券年度發(fā)行額度管理,，全年發(fā)債總額受當年發(fā)債規(guī)模限額的約束,，并且當年發(fā)債規(guī)模限額不能滾存結轉(zhuǎn)使用�,！对圏c辦法》規(guī)定,，試點省(市)發(fā)行政府債券實行年度發(fā)行額管理，全年發(fā)債總額不得超過國務院批準的當年發(fā)債規(guī)模限額,。2013年度發(fā)債規(guī)模限額不得結轉(zhuǎn)下年,。這表明自行發(fā)債中地方政府擁有的自主權相對較小，僅對年度中的發(fā)債次數(shù),、每次發(fā)債的時點和規(guī)模擁有一定自主權,。若是自主發(fā)債，對發(fā)行額度與規(guī)模,，地方政府擁有充分的自主權,。
從發(fā)債模式看，地方政府自行發(fā)債仍采用代發(fā)代償機制,，地方政府與財政部之間存在委托代理關系,，發(fā)債主體和募集資金使用者均是地方政府，而采用代發(fā)代償機制使得中央財政實際上擔當了“最后償債人”的角色,，承擔最終的清償債務責任,，這使得地方政府債券的國債色彩較濃，因此也被稱為特殊國債性地方債,。自2011年11月開始實施地方政府自行發(fā)債試點并未從根本上解決以上問題。而地方政府自主發(fā)債,，則由地方政府或其授權機構和代理機構發(fā)行地方政府債券,，完全脫離了代發(fā)代償機制，地方政府或者其授權機構和代理機構與財政部之間不存在任何的委托代理關系,。
由于地方政府自行發(fā)債仍然采用代發(fā)代償?shù)陌l(fā)債模式,，因此自行發(fā)債依托于國家信用，以國家信用作保障,，一旦地方政府無法償債,，最終仍將由中央財政兜底。而地方政府自主發(fā)債依托于地方政府信用,，以地方政府信用作保障,。在美國，一般責任債券(General
Obligation Bonds)由州和地方政府發(fā)行,，以發(fā)行人的完全承諾,、信用和征稅能力作為保證，以州和地方政府稅收償還；收益?zhèn)?Revenue
Bonds)是由地方政府的授權機構或公共實體單位發(fā)行的公共項目建設債券,，以發(fā)行人所經(jīng)營項目的收入能力和財務自立能力作為擔保,，一般情況下，地方政府或者其授權機構和代理機構的信譽并不能為這類債券提供任何保證和擔保,，其償債資金來源主要是特定公共項目的未來現(xiàn)金流,。總體而言,，收益?zhèn)男庞觅|(zhì)量要低于一般責任債券,，前者的投資風險大于后者，前者的發(fā)行利率高于后者,。
地方政府自行發(fā)債采用單一的固定利率形式,。《試點辦法》規(guī)定,，試點省(市)發(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券,；試點省(市)發(fā)行政府債券應當以新發(fā)國債發(fā)行利率和市場利率為定價基準，采用單一利率發(fā)債定價機制確定債券發(fā)行利率,�,！对圏c辦法》還新增條款，規(guī)定如果地方政府債券發(fā)行利率低于招標日前1至5個工作日相同待償期國債收益率,，試點省(市)須在債券發(fā)行情況中應重點說明,，其目的旨在加強對地方政府自行發(fā)債利率的指導管理。而地方政府自主發(fā)債通常采用固定利率,、可變利率和其他利率三種形式,。
從發(fā)行期限看，地方政府自行發(fā)債為中期債券,�,！对圏c辦法》規(guī)定，2013年地方政府債券期限為3年,、5年和7年,，試點省(市)最多可發(fā)行三種期限債券，每種期限債券發(fā)行規(guī)模不得超過本地區(qū)發(fā)債規(guī)模限額的50%(含50%),。而地方政府自主發(fā)債大多為長期建設債券,。
從發(fā)行方式看，地方政府自行發(fā)債采用單一的招標方式,。根據(jù)《試點辦法》,，招標是指試點省(市)要求各承銷商在規(guī)定時間報送債券投標額和投標利率，按利率從低到高的原則確定債券發(fā)行利率和各承銷商債券中標額的發(fā)債機制,。試點省(市)采用招標方式發(fā)行政府債券時,，應制定招標規(guī)則，明確招標方式、投標限定和中標原則等,，單個承銷團成員的最高投標限額不得超過每期債券招標額的30%,。而地方政府自主發(fā)債采用公開發(fā)行和私募發(fā)行兩種方式，其中公開發(fā)行又可細分為競拍(也稱競標)發(fā)行和議價發(fā)行兩種方式,。
由于目前地方政府的財政紀律還不夠嚴格,，地方政府的財政信用尚未構建，地方財政預算約束軟化,，地方財政預算執(zhí)行的透明度比較低下,，難以對發(fā)債主體進行獨立客觀的信用評級和科學準確的償債能力測算。而地方政府自主發(fā)債,，需有完善的信用評級制度和健全的信用評級指標體系,，能對發(fā)行人進行獨立客觀的信用評級和科學準確的償債能力判斷，以便為地方政府發(fā)債奠定扎實的融資基礎,，充分發(fā)揮信用評級的風險預警功能,，降低債券違約率。
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