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根據(jù)財(cái)政部上周發(fā)布的《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》,，自行發(fā)債試點(diǎn)今年將由上海,、浙江、廣東,、深圳擴(kuò)展至江蘇和山東,。這是地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)運(yùn)行一年零八個(gè)月后試點(diǎn)地區(qū)的首次擴(kuò)容。
與原來的代理發(fā)債相比,，允許地方政府自行發(fā)債是一次突破,，地方政府對(duì)年度中的發(fā)債次數(shù)、每次發(fā)債的時(shí)點(diǎn)和規(guī)模擁有了較大的自主權(quán),。但地方政府自行發(fā)債是從代理發(fā)債轉(zhuǎn)向自主發(fā)債的過渡形式,，此次適當(dāng)擴(kuò)大自行發(fā)債試點(diǎn)范圍仍屬嘗試。
地方政府自行發(fā)債不同于地方政府自主發(fā)債,，兩者不能混淆,。
地方政府自行發(fā)債仍然實(shí)行地方政府債券年度發(fā)行額度管理，全年發(fā)債總額受當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額的約束，并且當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額不能滾存結(jié)轉(zhuǎn)使用,�,！对圏c(diǎn)辦法》規(guī)定，試點(diǎn)省(市)發(fā)行政府債券實(shí)行年度發(fā)行額管理,，全年發(fā)債總額不得超過國務(wù)院批準(zhǔn)的當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額,。2013年度發(fā)債規(guī)模限額不得結(jié)轉(zhuǎn)下年。這表明自行發(fā)債中地方政府擁有的自主權(quán)相對(duì)較小,，僅對(duì)年度中的發(fā)債次數(shù),、每次發(fā)債的時(shí)點(diǎn)和規(guī)模擁有一定自主權(quán)。若是自主發(fā)債,，對(duì)發(fā)行額度與規(guī)模,，地方政府擁有充分的自主權(quán)。
從發(fā)債模式看,，地方政府自行發(fā)債仍采用代發(fā)代償機(jī)制,，地方政府與財(cái)政部之間存在委托代理關(guān)系，發(fā)債主體和募集資金使用者均是地方政府,，而采用代發(fā)代償機(jī)制使得中央財(cái)政實(shí)際上擔(dān)當(dāng)了“最后償債人”的角色,，承擔(dān)最終的清償債務(wù)責(zé)任，這使得地方政府債券的國債色彩較濃,，因此也被稱為特殊國債性地方債,。自2011年11月開始實(shí)施地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)并未從根本上解決以上問題。而地方政府自主發(fā)債,，則由地方政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)發(fā)行地方政府債券,，完全脫離了代發(fā)代償機(jī)制，地方政府或者其授權(quán)機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)與財(cái)政部之間不存在任何的委托代理關(guān)系,。
由于地方政府自行發(fā)債仍然采用代發(fā)代償?shù)陌l(fā)債模式,，因此自行發(fā)債依托于國家信用，以國家信用作保障,，一旦地方政府無法償債,，最終仍將由中央財(cái)政兜底。而地方政府自主發(fā)債依托于地方政府信用,，以地方政府信用作保障,。在美國，一般責(zé)任債券(General
Obligation Bonds)由州和地方政府發(fā)行,，以發(fā)行人的完全承諾,、信用和征稅能力作為保證，以州和地方政府稅收償還,；收益?zhèn)?Revenue
Bonds)是由地方政府的授權(quán)機(jī)構(gòu)或公共實(shí)體單位發(fā)行的公共項(xiàng)目建設(shè)債券,，以發(fā)行人所經(jīng)營項(xiàng)目的收入能力和財(cái)務(wù)自立能力作為擔(dān)保,，一般情況下，地方政府或者其授權(quán)機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)的信譽(yù)并不能為這類債券提供任何保證和擔(dān)保,，其償債資金來源主要是特定公共項(xiàng)目的未來現(xiàn)金流,。總體而言,，收益?zhèn)男庞觅|(zhì)量要低于一般責(zé)任債券,，前者的投資風(fēng)險(xiǎn)大于后者，前者的發(fā)行利率高于后者,。
地方政府自行發(fā)債采用單一的固定利率形式,。《試點(diǎn)辦法》規(guī)定,，試點(diǎn)省(市)發(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券,；試點(diǎn)省(市)發(fā)行政府債券應(yīng)當(dāng)以新發(fā)國債發(fā)行利率和市場利率為定價(jià)基準(zhǔn)，采用單一利率發(fā)債定價(jià)機(jī)制確定債券發(fā)行利率,�,！对圏c(diǎn)辦法》還新增條款，規(guī)定如果地方政府債券發(fā)行利率低于招標(biāo)日前1至5個(gè)工作日相同待償期國債收益率,，試點(diǎn)省(市)須在債券發(fā)行情況中應(yīng)重點(diǎn)說明,，其目的旨在加強(qiáng)對(duì)地方政府自行發(fā)債利率的指導(dǎo)管理。而地方政府自主發(fā)債通常采用固定利率,、可變利率和其他利率三種形式,。
從發(fā)行期限看，地方政府自行發(fā)債為中期債券,。《試點(diǎn)辦法》規(guī)定,，2013年地方政府債券期限為3年,、5年和7年，試點(diǎn)省(市)最多可發(fā)行三種期限債券,，每種期限債券發(fā)行規(guī)模不得超過本地區(qū)發(fā)債規(guī)模限額的50%(含50%),。而地方政府自主發(fā)債大多為長期建設(shè)債券。
從發(fā)行方式看,，地方政府自行發(fā)債采用單一的招標(biāo)方式,。根據(jù)《試點(diǎn)辦法》，招標(biāo)是指試點(diǎn)省(市)要求各承銷商在規(guī)定時(shí)間報(bào)送債券投標(biāo)額和投標(biāo)利率,，按利率從低到高的原則確定債券發(fā)行利率和各承銷商債券中標(biāo)額的發(fā)債機(jī)制,。試點(diǎn)省(市)采用招標(biāo)方式發(fā)行政府債券時(shí)，應(yīng)制定招標(biāo)規(guī)則,，明確招標(biāo)方式,、投標(biāo)限定和中標(biāo)原則等，單個(gè)承銷團(tuán)成員的最高投標(biāo)限額不得超過每期債券招標(biāo)額的30%。而地方政府自主發(fā)債采用公開發(fā)行和私募發(fā)行兩種方式,，其中公開發(fā)行又可細(xì)分為競拍(也稱競標(biāo))發(fā)行和議價(jià)發(fā)行兩種方式,。
由于目前地方政府的財(cái)政紀(jì)律還不夠嚴(yán)格，地方政府的財(cái)政信用尚未構(gòu)建,，地方財(cái)政預(yù)算約束軟化,，地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的透明度比較低下，難以對(duì)發(fā)債主體進(jìn)行獨(dú)立客觀的信用評(píng)級(jí)和科學(xué)準(zhǔn)確的償債能力測算,。而地方政府自主發(fā)債,，需有完善的信用評(píng)級(jí)制度和健全的信用評(píng)級(jí)指標(biāo)體系，能對(duì)發(fā)行人進(jìn)行獨(dú)立客觀的信用評(píng)級(jí)和科學(xué)準(zhǔn)確的償債能力判斷,，以便為地方政府發(fā)債奠定扎實(shí)的融資基礎(chǔ),，充分發(fā)揮信用評(píng)級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能，降低債券違約率,。
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