實現(xiàn)城鎮(zhèn)化,，可以說中國目前幾乎沒有現(xiàn)存的可完全沿用的制度與政策,，而是需在國民經(jīng)濟方方面面的領(lǐng)域進行改革。因此,，當前實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略就是進一步推進改革。
1.什么是城鎮(zhèn)化
用經(jīng)濟術(shù)語講,，城鎮(zhèn)化是人類生產(chǎn)和生活活動在區(qū)域空間上的聚集。具體從衡量提高城鎮(zhèn)化水平的角度看,，在中國當前,，要提高城鎮(zhèn)化率的真實水平，除統(tǒng)計上意味著農(nóng)村人口的減少,，城市人口的增加之外,，就其實質(zhì)而言，而且在當前也是最難辦的是,，當農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)和土地進城就業(yè)后,，能否同樣享受市民的公共服務(wù)與福利待遇，城市環(huán)境能否保持相對的宜居,。
2.城鎮(zhèn)化對總體經(jīng)濟意味著什么
隨著大量農(nóng)民遷入城鎮(zhèn),，在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出繼續(xù)保持不變甚至增加的情況下，就總體經(jīng)濟而言,，農(nóng)民能進城就業(yè),，意味著一國經(jīng)濟總體的薪酬收入在增加，從而可增加消費,，推動工業(yè)產(chǎn)出的維持或者增加(就社會,、政治而言，是縮小了城鄉(xiāng)分配差距,，有利于穩(wěn)定社會),。另一方面，隨著大量農(nóng)民進城,，城市面積在擴展,，城市要新增包括住房、水,、電,、氣、排污,、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資,，從而可推動一國投資。因此,，就經(jīng)濟而言,，城鎮(zhèn)化率的提高，意味著消費與投資的增長,，意味著內(nèi)需的擴大,，意味著GDP的增長,。
3.城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展
各國經(jīng)濟史表明,，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化高度相關(guān),。城鎮(zhèn)化水平的提高，是工業(yè)化(包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化)的相伴產(chǎn)物,。推動工業(yè)化(包括今天所提的信息化)的進程,，必然同時是在推動城鎮(zhèn)化率水平的提高。中國30年多年的改革開放史也表明,，盡管改革開放初中央并未提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,，但隨著30多年來工業(yè)化水平的不斷提高，我國城鎮(zhèn)化率同樣由1978年的17.9%上升到2012年的51%,。而且,，哪個地區(qū)工業(yè)化水平高，自然城鎮(zhèn)化率水平(甚至是城鄉(xiāng)一體化水平)也相對較高,。因為工業(yè)化率水平的提高,，意味著一個地區(qū)的城市中，工業(yè)就業(yè)人口在增加,，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口在減少,；工業(yè)產(chǎn)值占比在增加，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比在減少,。
城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系,，盡管兩者定義域不同，但是有交集,。由于城鎮(zhèn)化進程客觀上推動了投資與消費的增長,，自然就構(gòu)成了中國經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容。但是,，要全面完成中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的歷史任務(wù),，就不僅僅局限于城鎮(zhèn)化的內(nèi)容。因為城鎮(zhèn)化率的提高,，直接意味的是僅僅帶動與新增城市人口相關(guān)的消費與投資的邊際增長部分,，而涉及中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的問題相當繁多、復雜,。其不僅僅涉及與增量和存量城市人口相關(guān)的消費與投資增長問題,，從機制與體制改革角度看，還涉及經(jīng)濟總體中以城市經(jīng)濟為主體的結(jié)構(gòu)調(diào)整,、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高,、產(chǎn)權(quán)的改革、要素價格的改革,、企業(yè)治理以及對外開放政策的調(diào)整等等各方面的制度改革內(nèi)容,，可以說涉及整個中國經(jīng)濟發(fā)展方式改變的內(nèi)容,。因此，推動城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,，是有助于經(jīng)濟發(fā)展方式的改變,，但要從根本上改變經(jīng)濟發(fā)展方式，恐還需要進行一系列除城鎮(zhèn)化所涉內(nèi)容之外的制度改革,。
4.城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化
農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是用現(xiàn)代工業(yè),、信息等先進技術(shù)改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)(以新增投資為支撐)，形成規(guī)模經(jīng)濟,，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，解放了部分農(nóng)業(yè)勞動力,，從而給城鎮(zhèn)的工業(yè)發(fā)展和就業(yè)提供了可能條件,。因此，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程的加快,，會帶來城鎮(zhèn)化水平的提高,。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關(guān)系，可以說是近似工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關(guān)系,，都是有助于城鎮(zhèn)化率的提高,。所不同的只是工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化在產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計種類歸屬上的差異。
5.城鎮(zhèn)化與社會主義新農(nóng)村建設(shè)
前幾年中央提出的新農(nóng)村建設(shè)問題,，是出于推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化,、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的目標，把解決“三農(nóng)”問題放在城鄉(xiāng)社會,、經(jīng)濟全局高度上提出的一個新的戰(zhàn)略性要求,。具體是立足于城鎮(zhèn)社會和市民福利待遇的標準，瞄準縮小城鄉(xiāng)差距的目標,，對如何解決“三農(nóng)”問題賦予了新的內(nèi)容,，提出了更高的要求。但是,，從事物的規(guī)定性看,，新農(nóng)村建設(shè)問題著眼解決的仍是“農(nóng)村、農(nóng)業(yè),、農(nóng)民”的問題,，而不是城鎮(zhèn)化的問題。因此,，新農(nóng)村建設(shè)問題不是直接意義上的城鎮(zhèn)化問題,。但是，隨著新農(nóng)村建設(shè)進程的推進,，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率,，又會推動城鎮(zhèn)化水平的提高,。同時，從一個含有工業(yè)和一定比例農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的地區(qū)看,，在科學布局和推動城鎮(zhèn)化的過程中,，往往又會包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展含義上的新農(nóng)村建設(shè)進程的布局和改善“三農(nóng)”問題的措施。所以從總體上看,，城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)不是一回事,，但是仍有交集，是互相促進的,。
6.當前城鎮(zhèn)化問題的提出
正是由于從經(jīng)濟理論上看到了城鎮(zhèn)化與工業(yè)化,、GDP的相關(guān)關(guān)系，從各國經(jīng)濟發(fā)展歷史上看到了可以佐證的中國未來城鎮(zhèn)化率水平仍可大大提高的潛在空間,，從中國經(jīng)濟現(xiàn)實看到了2.5億農(nóng)民工極差的生存環(huán)境,、社會收入分配的嚴重不公以及帶來的社會不穩(wěn)現(xiàn)狀，同時又看到了美國危機后中國經(jīng)濟長期靠出口推動的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)再也不能維持,、中國經(jīng)濟高增長再也不可持續(xù)的險象之后,，決策層統(tǒng)籌全局，提出了要穩(wěn)定中國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展,，必須加快推進中國城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略,。無疑，這一決策方向是正確的,，是能為未來的歷史所證明的,。正如諾貝爾獎得主斯蒂格利茨曾說的：21世紀世界上有兩大歷史性事件，一是中國的城鎮(zhèn)化,，二是亞太經(jīng)濟,。
7.城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的歷史任務(wù)
能否實現(xiàn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，最終可衡量的目標可以簡單歸結(jié)為城鎮(zhèn)化率的提高,。但是要具體實現(xiàn)此戰(zhàn)略目標,，要讓億萬農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)和土地，進入大中小城鎮(zhèn)并能真正享受市民應(yīng)享受的公共服務(wù)和福利待遇,，面對當前中國的現(xiàn)狀,，眾所周知，任務(wù)是相當?shù)膹碗s和艱巨,。概括而言,，一是要解決億萬農(nóng)民工進城后的住房、小孩上學,、農(nóng)民工醫(yī)療,、養(yǎng)老的問題(即農(nóng)民工市民化)；二是要解決大量農(nóng)民工進城后城市擴建中面臨的水,、電,、氣,、道路、排污,、資源節(jié)約等城市建設(shè)問題(即城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)),；三是還要吸取中國自身過去和其他國家城市建設(shè)中的“城市病”教訓，面對中國后工業(yè)化與環(huán)境,、資源,、交通的現(xiàn)實矛盾困境，要防患于未然,，需要對中心城市的聚集與輻射效應(yīng),、大中小城市的空間布局，有個事先的科學規(guī)劃(即城市空間布局),。因此在當前,，中國要推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，雖然任務(wù)繁多,，但是具有歷史性的,、核心的任務(wù)主要是三項：農(nóng)民工市民化,、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),、城市空間布局。前一項是要處理好人與人之間的“人的城鎮(zhèn)化”問題,；后兩項是要解決好人與自然,、生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化或可持續(xù)城鎮(zhèn)化的問題。
8.中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實質(zhì)
根據(jù)以上對城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略意義,、歷史任務(wù)以及與工業(yè)化,、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、社會主義新農(nóng)村建設(shè)和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展關(guān)系的闡述,，很清楚,，要進一步提高中國城鎮(zhèn)化率水平，就其最低限度而言,，必須要改革戶籍制度,、人口管理制度；要改革以提高農(nóng)民工福利待遇為主要內(nèi)容的住房,、醫(yī)療,、養(yǎng)老及有關(guān)孩子教育的制度；要通過改革金融體制,、改革土地管理制度,、改革中央與地方財力與事權(quán)的現(xiàn)存關(guān)系制度、改革各要素價格機制以優(yōu)化資源配置,，以及改革政府行政管理體制,，以最后確保城市擴城中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的來源和有效的運用,；要重新修改和新制定一系列相關(guān)優(yōu)化城市空間布局的政策制度，包括關(guān)于增設(shè)新城市的行政管理制度等等,。一句話,，歸納為實現(xiàn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略所必須進行的各種改革任務(wù)，可以說中國目前幾乎沒有現(xiàn)存的可繼續(xù)完全沿用而無需改善的制度與政策,，而是需在國民經(jīng)濟方方面面的領(lǐng)域進行改革,。因此在中國當前，推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略就是推進進一步的改革,。城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實質(zhì),，是加快中國的改革。
9.中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路與路徑
從人類生產(chǎn)和生活活動在區(qū)域上的聚集這一世界各國城鎮(zhèn)化所共同走過的道路來看,，中國不存在特殊的道路和路徑,。如果說存在“特殊”之處，只是相對于其他國家而言,，中國城鎮(zhèn)化現(xiàn)實的“起點”不同,，決定了在完成城鎮(zhèn)化歷史任務(wù)中會有道路上的路徑差異。中國現(xiàn)實“起點”的特征是什么,？一是已在城鎮(zhèn)中生活的億萬勞動力享受的卻是“非市民”的歧視待遇,，人與人之間的不平等差距已嚴重影響到一個社會的穩(wěn)定。二是中國幅員遼闊,，東中西部各省區(qū)劃的水,、森林等生態(tài)、礦產(chǎn)資源分布的極端不均,，對各地區(qū)工業(yè)化道路的路徑選擇和城鎮(zhèn)群空間布局客觀上造成了一定的制約,。三是中國整個經(jīng)濟仍處于“轉(zhuǎn)軌”狀態(tài)，城鎮(zhèn)化中各種資源的配置正處于一個內(nèi)生制度,、組織架構(gòu)的改革與形成過程之中,。這一切決定了，要探索未來中國城鎮(zhèn)化的道路與路徑：
第一,，必然是一個因地制宜的過程,。各地的城鎮(zhèn)化必須“靠山吃山、靠水吃水”,，必須結(jié)合當?shù)氐沫h(huán)境與資源特征,，走不同的經(jīng)濟發(fā)展模式，絕不能千篇一律,，搞“大而全,、小而全”的重復建設(shè)。
第二，必然是一個循序漸進的過程,。既然改革與轉(zhuǎn)軌是個漸進的過程,，中國工業(yè)化進程的推進必然也是一個逐步演進的過程，不能拔苗助長,，搞“大躍進”,，不能把國民福利待遇的胃口吊的過高，更不能突擊“造城”,。
第三,，是一個可以發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢”的過程。面對各地生態(tài)與資源的分布不均,，后來居上的全國城鎮(zhèn)布局完全可以吸取中外過去“城市病”的教訓,，吸收最新的信息與交通等技術(shù)，結(jié)合當?shù)氐乃�,、森林,、礦產(chǎn)等各種自然資源環(huán)境，對以城市群為主體形態(tài)的空間布局,，做到事先規(guī)劃,，分步實施，防止重蹈前人的錯誤道路,。
第四,，是一個制度改革的過程。因為要解決城鎮(zhèn)化中“人的城鎮(zhèn)化”和“人與自然的和諧”,，必將涉及醫(yī)療,、教育,、養(yǎng)老等一系列經(jīng)濟資源配置制度和其他經(jīng)濟體制的改革,。特別在以市場經(jīng)濟為目標取向的環(huán)境下，前者的配置又將涉及水電油氣煤,、利率匯率等資源要素價格的改革,，而這些體現(xiàn)市場動態(tài)價格的改革結(jié)果，是人們事先難以詳細預(yù)測的,。因此,，城鎮(zhèn)化率水平逐年提高的程度，恐也不是可事先設(shè)定的,。
10.城鎮(zhèn)化規(guī)劃中的原則
為了加快推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,，制定一定的行動規(guī)劃，等價于尋找確保未來中國經(jīng)濟持續(xù)增長和避免陷入中等收入陷阱的政策制度,，這是非常必要的,。但是，由上述中國城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑?jīng)Q定了，在復雜的環(huán)境背景下,，研制城鎮(zhèn)化規(guī)劃必須貫徹突出重點的原則：一是規(guī)劃不能面面俱到,。要圍繞完成城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的歷史任務(wù)，應(yīng)將規(guī)劃僅限于重點內(nèi)容的有限范圍,。城鎮(zhèn)化規(guī)劃不同于國民經(jīng)濟“十二五規(guī)劃”,。不能把城鎮(zhèn)化視為一個“筐”，把本應(yīng)在國民經(jīng)濟規(guī)劃中應(yīng)規(guī)劃的一般內(nèi)容都囊括在內(nèi),。沒有重點,，就等于沒有規(guī)劃。規(guī)劃應(yīng)多一些明確的數(shù)量指標,，少一些定性的,、無約束力的“原則話”。二是不能像計劃經(jīng)濟時代規(guī)劃經(jīng)濟建設(shè)那樣,，去規(guī)劃具體的項目和資金總額,。具體說，城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重點絕對不應(yīng)去規(guī)劃實現(xiàn)城鎮(zhèn)化是需要30萬億元還是40萬億元的問題,。城鎮(zhèn)化過程中投資什么,？投資多少？資金如何籌集,？原則上應(yīng)交給市場,。在當今中國體制下，突出投資計劃只會誤導地方政府,，強化政府主導理念,，助長沿襲過去粗放式的投資至上的增長理念。市場經(jīng)濟條件下,，城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重點,，應(yīng)去研究規(guī)劃實現(xiàn)更高水平城鎮(zhèn)化所需要什么樣的市場機制？去研究形成推動城鎮(zhèn)化的市場動力機制需要什么樣的配套改革,？一句話,，對中國推動城鎮(zhèn)化有實質(zhì)意義的規(guī)劃，應(yīng)該是除去涉及技術(shù)性指標之外,，更多的,、更主要的內(nèi)容應(yīng)是與經(jīng)濟體制改革相關(guān)的內(nèi)容。
11.城鎮(zhèn)化規(guī)劃應(yīng)包含兩大基本內(nèi)容
根據(jù)上述城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的歷史任務(wù)和規(guī)劃原則的闡述,，未來的規(guī)劃應(yīng)圍繞兩大內(nèi)容：一是根據(jù)一國生態(tài)文明和國土規(guī)劃等國家的可持續(xù)發(fā)展原則,，研究人與自然、人與環(huán)境的約束條件,，以確保實現(xiàn)人和自然和諧發(fā)展的可持續(xù)的城鎮(zhèn)化,。二是圍繞提高民生水平,、公平市民待遇這一核心內(nèi)容，研究由農(nóng)民變市民后應(yīng)享受的福利待遇和公共服務(wù)的基本內(nèi)容和目標,。
具體就前者而言,，應(yīng)明確提出實現(xiàn)人和自然和諧發(fā)展的一系列技術(shù)性指標。應(yīng)包括但不限于以下內(nèi)容：基于科學測算農(nóng)業(yè)用地基礎(chǔ)之上的土地管理原則,、城市人均用地指標,、工業(yè)用地和市民居住用地比例、資源節(jié)約指標,、森林湖泊濕地及清潔水等各種保護生態(tài)環(huán)境的指標,、大中小城市及城市群建設(shè)中的各類技術(shù)指標(包括綜合交通體系指標)等等。中央政府應(yīng)盡快明確這些規(guī)劃指標,，并作為對各地推動城鎮(zhèn)化的“緊箍咒”和“天花板”,，予以約束，不許突破,。這是中央政府搞城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重要職責,。這些指標對地方政府而言，往往不容易被重視,，恰恰需要中央政府在各地大力推進城鎮(zhèn)化之前,，須事先統(tǒng)籌規(guī)劃，予以硬性規(guī)定的,。唯有這樣,，才能確保在未來大規(guī)模城鎮(zhèn)化過程中能實現(xiàn)“美麗中國”的夢想。
具體就后者而言,，應(yīng)明確提出,，今后凡對與城鎮(zhèn)企業(yè)確立勞務(wù)合同關(guān)系的農(nóng)民工，要取消對其的一切非市民化的不公平待遇,�,？梢苑謩e不同的內(nèi)容，制定在若干時間內(nèi)逐步取消不公平待遇的目標要求,。原則上應(yīng)在近三年內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的一切待遇,。對今后新進城農(nóng)民工的數(shù)量與速度,，由工業(yè)化,、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的市場過程自發(fā)形成，政府恰恰不應(yīng)該予以指定量化指標,。但是對已離開土地,、與城鎮(zhèn)企業(yè)確立勞務(wù)合同關(guān)系的農(nóng)民工，反倒對其享受大中小不同城鎮(zhèn)市民應(yīng)享受的公共服務(wù),，對各地政府提出明確的時限要求,。這些服務(wù)包括但不限于以下內(nèi)容：
(1)根據(jù)各地不同的情況，提出可由地方政府、企業(yè),、農(nóng)民工自身三者共擔,、采取現(xiàn)金補貼、提供廉租房等不同形式,，以各種方式解決農(nóng)民工可接受的住房方案,。
(2)讓農(nóng)民工逐步接軌、享受城鎮(zhèn)居民的基本養(yǎng)老保障,。
(3)實現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老賬戶異地轉(zhuǎn)移自由,。由此形成的相關(guān)資金缺口，按遷轉(zhuǎn)范圍,，由中央或省級財政分別統(tǒng)籌解決,。
(4)讓農(nóng)民工逐步接軌、享受城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險待遇,。
(5)實現(xiàn)農(nóng)民工子女在當?shù)爻鞘猩闲W,、中學的自由。對隨遷子女高考問題,，原則上也應(yīng)實現(xiàn)自由選擇,。可視情況,，由各地提出三年內(nèi)實現(xiàn)逐年取消限制的目標,，報國家教育部門統(tǒng)籌后核準。
(6)采取各種措施,，鼓勵有條件的省,、市、縣及縣以下城鎮(zhèn),，提前加快實現(xiàn)上述城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)一體化的進程,。
12.城鎮(zhèn)化規(guī)劃的“弦外之音”
如果要實現(xiàn)以上的民生改革措施，意味著戶籍制度等項改革會水到渠成,。同時又意味著,，各地會在城鎮(zhèn)化中遇到很大的財力制約，會暴露中國當前由于諸項改革的滯后在拖城鎮(zhèn)化的后腿,，其中財稅的改革大為明顯,。當然，滯后的改革還涉及土地管理,、金融體制等,，確實頭緒繁多、情況復雜,。因此,，要制定一個真正有效的城鎮(zhèn)化規(guī)劃,，若不明確相應(yīng)領(lǐng)域的改革規(guī)劃，最終是徒勞的,。當前,，在可以借城鎮(zhèn)化規(guī)劃之機，圍繞布局城鎮(zhèn)化工作,，先局部地,、部分地理順與此相關(guān)的中央與地方事權(quán)與財力的關(guān)系。暴露財稅體制的矛盾與困境,，進一步幫助決策層摸清財稅問題的線索,，梳理、尋找財稅體制全面改革的思路,，同時可以倒逼與推動整個中國經(jīng)濟體制的改革,。