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清華大學(xué)公共管理學(xué)院近日發(fā)布報(bào)告顯示，我國(guó)289個(gè)城市政府財(cái)政透明度總體很低,，即使排名第一的上海市也僅得到178.78分，遠(yuǎn)未達(dá)到總體400分的“及格線(xiàn)”,。
地方財(cái)政吃緊局面已成為各界共識(shí)，但各地財(cái)政收支及債務(wù)水平卻一直難有精準(zhǔn)測(cè)算,，由此掣肘了金融宏觀(guān)調(diào)控和改革步伐,。雖然中央財(cái)政開(kāi)始著手革新地方債發(fā)行制度，但在中央財(cái)政擔(dān)保兌付未有變局的前提下,，相關(guān)改革仍未脫離傳統(tǒng)窠臼,。未來(lái)只有強(qiáng)化地方財(cái)政數(shù)據(jù)披露工作、以完全市場(chǎng)化思維推行地方債改革,，地方財(cái)政困局才可能得到真正厘清,。
近日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，要研究激活財(cái)政存量資金,，將更多財(cái)政閑置,、沉淀資金用于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu),、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié),。但問(wèn)題是各地存量資金規(guī)模究竟有多大，具體數(shù)據(jù)付之闕如,。按照《預(yù)算法》規(guī)定,，地方各級(jí)預(yù)算按量入為出、收支平衡原則編制,，不列赤字,。然而，在既有財(cái)稅體制下,，地方財(cái)政以30%的財(cái)政收入承擔(dān)70%的事務(wù)開(kāi)支,，財(cái)政資金入不敷出成為各地普遍面臨的難題。由此,，許多地方對(duì)賣(mài)地生財(cái)?shù)缺硗馐杖氘a(chǎn)生嚴(yán)重依賴(lài),，并盡可能借用各種隱性債務(wù)融通資金，鮮有動(dòng)力對(duì)財(cái)政收支明細(xì)進(jìn)行詳盡披露,。清華大學(xué)的這份報(bào)告指出,，目前我國(guó)大多數(shù)城市政府在財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理資金、政府債務(wù)等方面的財(cái)政信息十分不透明,。顯然,，這一局面給金融統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管工作帶來(lái)了不小的隱患,。
事實(shí)上，地方政府在事權(quán)大于財(cái)權(quán)的語(yǔ)境下,，對(duì)外部融資具有客觀(guān)現(xiàn)實(shí)需求,，主管部門(mén)當(dāng)以堵不如疏的思路給予化解。需要提及的是,，在財(cái)政部近期發(fā)布的2013年地方自行發(fā)債試點(diǎn)辦法中,，延續(xù)了此前由試點(diǎn)地方自主發(fā)行而非財(cái)政部代理的模式，突出了債務(wù)主體,；同時(shí),，也加快了試點(diǎn)擴(kuò)容步伐，在原有四省市基礎(chǔ)上,，再度新增了江蘇和山東兩省,。這些變革是主管部門(mén)對(duì)既有法律規(guī)制的變通之舉，體現(xiàn)了發(fā)債主體逐步回歸地方政府的改革方向,。然而,，中央政府在各級(jí)財(cái)政管理體制上擁有絕對(duì)權(quán)威，中央財(cái)政依然要對(duì)所有地方債券承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任,，即便地方政府出現(xiàn)債務(wù)危機(jī),，也不可能像美國(guó)地方一樣去實(shí)施破產(chǎn)清算，中央財(cái)政必然要干預(yù)救助,。因此,，地方債由中央財(cái)政“兜底”尚未被根本觸及，地方財(cái)政改革仍待突圍,。
其實(shí),，地方政府只有履行公開(kāi)擔(dān)負(fù)融資的權(quán)責(zé)，地方財(cái)政暗箱局面才可能真正破局,。其中的核心要旨就在于明晰地方財(cái)政缺口規(guī)模,。對(duì)此，主管部門(mén)要擔(dān)負(fù)起行政監(jiān)督職能,，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)管工作,，對(duì)地方財(cái)政信息披露的明細(xì)科目、具體口徑,、公布時(shí)間及方式,、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等做出規(guī)范統(tǒng)一的要求。在翔實(shí)掌握各地融資需求情況之后,，再逐步放行地方政府債券,。
對(duì)此，主管部門(mén)不僅需要沖破法律框架的束縛,，更為關(guān)鍵的是要培育相應(yīng)的市場(chǎng)環(huán)境,，包括中央財(cái)政擔(dān)保權(quán)力下放,、資信評(píng)級(jí)體系建設(shè)與完善、地方債品種創(chuàng)新,、利率市場(chǎng)化等一系列工作均應(yīng)得到良好的兼顧,。在美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，以市政債券為代表的地方債已有豐富的實(shí)踐,，并在民眾參與公共事務(wù),、提高地方?jīng)Q策透明度、解決民生項(xiàng)目資金缺口等方面起到了良好的紐帶與橋梁作用,。就此而言,，我國(guó)地方債與市場(chǎng)接軌是未來(lái)改革的必然方向。
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