2013年4月15日，在中國(guó)交通運(yùn)輸部禁令依然生效的前提下,，在中國(guó)船東的一片反對(duì)聲中,，巴西淡水河谷“馬來(lái)西亞”號(hào)成功停靠連云港港口并在卸下鐵礦石后于4月17日悄然離開(kāi),。淡水河谷“大船計(jì)劃”嚴(yán)重?fù)p害了中國(guó)航運(yùn)企業(yè)的利益,，危及中國(guó)的航運(yùn)安全。這一事件,，再次刺痛了中國(guó)船東協(xié)會(huì)的神經(jīng),，并置交通主管部門于尷尬境地。
對(duì)淡水河谷“大船計(jì)劃”,，我們應(yīng)該作出全面的思考,，并從制度上作出應(yīng)對(duì)。
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“大船計(jì)劃”目的在于控制巴中鐵礦石運(yùn)輸 |
我國(guó)是世界上最大的鐵礦石進(jìn)口國(guó)和消費(fèi)國(guó),，每年進(jìn)口貿(mào)易量超過(guò)世界鐵礦石貿(mào)易量的60%,。2012年，我國(guó)進(jìn)口鐵礦石7.4億噸。其中,，來(lái)自澳大利亞的進(jìn)口量為3.51億噸,，來(lái)自巴西的進(jìn)口量為1.64億噸。作為全球最大的鐵礦石生產(chǎn)商,，巴西淡水河谷自然希望能搭上中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的“便車”,，擴(kuò)大其鐵礦石在中國(guó)市場(chǎng)上的份額。淡水河谷決定重新進(jìn)入航運(yùn)市場(chǎng),，藉此降低海運(yùn)成本,，增強(qiáng)巴西鐵礦石的競(jìng)爭(zhēng)力。
“大船計(jì)劃”由35艘40萬(wàn)噸級(jí)散貨船組成,。其中,，19艘由淡水河谷直接擁有，其余16艘則由淡水河谷長(zhǎng)期租用,�,！按蟠�(jì)劃”一旦落實(shí)，淡水河谷將成為世界上最大的鐵礦石運(yùn)輸企業(yè),。事實(shí)上,，淡水河谷的雄心遠(yuǎn)不止于此。全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)持續(xù)多年,，新舊船舶價(jià)格大幅下降,，船廠日子舉步維艱。這些都為淡水河谷低位介入海運(yùn)業(yè)提供了良機(jī),。手里有貨,，心里不慌，淡水河谷將戰(zhàn)略目標(biāo)定位為控制巴西至中國(guó)之間的鐵礦石運(yùn)輸,。若中國(guó)政府不加以制止,，淡水河谷“大船計(jì)劃”還有大幅增加的可能。例如,，根據(jù)《金融時(shí)報(bào)》2012年4月的報(bào)道,，淡水河谷礦石及戰(zhàn)略負(fù)責(zé)人公開(kāi)宣稱，淡水河谷擬建100艘40萬(wàn)噸級(jí)的巨型貨船,。
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淡水河谷“各個(gè)擊破”戰(zhàn)術(shù)初見(jiàn)成效 |
2011年年底,，首艘淡水河谷巨輪停靠大連港卸貨,。隨后,，2012年1月29日，交通運(yùn)輸部下發(fā)《關(guān)于調(diào)整超設(shè)計(jì)規(guī)范船型船舶靠泊管理的通知》(廳水便[2012]13號(hào),，簡(jiǎn)稱“13號(hào)文”),，規(guī)定“超過(guò)現(xiàn)行規(guī)范設(shè)計(jì)船型的大型干散貨,、油品船舶，不再采取‘一船一議’的方式進(jìn)行靠泊管理,�,！庇捎谖覈�(guó)目前尚沒(méi)有可以停靠40萬(wàn)噸級(jí)散貨船的航道和泊位,，在“13號(hào)文”沒(méi)有取消或40萬(wàn)噸級(jí)鐵礦石碼頭建成之前,，淡水河谷將不能合規(guī)停靠中國(guó)港口,。
“13號(hào)文”出臺(tái)之后,，我國(guó)最大的海運(yùn)企業(yè)中國(guó)遠(yuǎn)洋運(yùn)輸(集團(tuán))總公司(簡(jiǎn)稱“中遠(yuǎn)集團(tuán)”)和淡水河谷之間的矛盾進(jìn)一步升級(jí)。2012年5月,，時(shí)任中遠(yuǎn)集團(tuán)總經(jīng)理,、現(xiàn)任中遠(yuǎn)集團(tuán)董事長(zhǎng)馬澤華公開(kāi)表示，淡水河谷拒絕使用中遠(yuǎn)貨船已有兩月,，中遠(yuǎn)正考慮向中國(guó)商務(wù)部遞交申訴,。淡水河谷對(duì)此予以否認(rèn)，但雙方之間的矛盾迄今難以彌合,。
事實(shí)上,，為了能使其巨輪早日停靠中國(guó)碼頭,，針對(duì)不同的對(duì)象,，淡水河谷采取了有拉有打,、各個(gè)擊破的策略,。第一，對(duì)中國(guó)政府部門,，淡水河谷保持低調(diào)和配合姿態(tài),。在“13號(hào)文”出臺(tái)之后，淡水河谷曾高調(diào)反擊,，表示驚詫,。隨后，淡水河谷逐漸放低身段,，頻頻認(rèn)錯(cuò),，并通過(guò)簽訂采購(gòu)大單向中國(guó)政府示好。除了與中央部門保持接觸外,，淡水河谷還與地方政府頻繁互動(dòng),，爭(zhēng)取支持。第二,，對(duì)鋼廠,、造船廠,、港口和銀行，淡水河谷采取拉攏手段,。淡水河谷聲稱,，“大船計(jì)劃”實(shí)施后，鋼廠進(jìn)口鐵礦石的成本下降,，船廠造船訂單增多,，港口吞吐量和中轉(zhuǎn)量增加，銀行的航運(yùn)金融業(yè)務(wù)擴(kuò)大,。第三,，對(duì)航運(yùn)企業(yè)，淡水河谷則通過(guò)短期利益,，分化航運(yùn)企業(yè)的立場(chǎng),。此外，淡水河谷還頻頻放風(fēng),，聲稱要在中國(guó)周圍建立鐵礦石分銷中心,。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，淡水河谷的應(yīng)對(duì)策略相當(dāng)成功,。目前,，部分中國(guó)鋼鐵企業(yè)表達(dá)了對(duì)淡水河谷的支持；中國(guó)最大的民營(yíng)船廠熔盛重工公司已經(jīng)公開(kāi)表態(tài),，稱40萬(wàn)噸級(jí)巨輪為“不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)”,；連云港不顧交通部的禁令，允許淡水河谷巨輪�,？�,；招商局表示，對(duì)40萬(wàn)噸級(jí)巨輪最終獲得放行非常有信心,。即使同屬航運(yùn)企業(yè)陣容,，中國(guó)第二大散貨運(yùn)輸企業(yè)中海發(fā)展也表示，“淡水河谷大船�,？窟B云港一事對(duì)公司并沒(méi)有影響”,。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，船舶大型化符合航運(yùn)業(yè)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì),。然而,，就我國(guó)目前的實(shí)際情況而言，允許淡水河谷40萬(wàn)噸級(jí)巨輪�,？恐袊�(guó)港口不符合我國(guó)的國(guó)家利益,，并將對(duì)我國(guó)的航運(yùn)安全、經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家安全提出挑戰(zhàn),。
第一,，“大船計(jì)劃”實(shí)施將會(huì)對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全帶來(lái)不利影響,。
“大船計(jì)劃”的實(shí)施有利于淡水河谷將其在鐵礦石貿(mào)易方面的影響力延伸至海運(yùn)領(lǐng)域，進(jìn)而包攬鐵礦石生產(chǎn),、銷售以及運(yùn)輸業(yè)務(wù),，最終獲取鐵礦石貿(mào)易和海上運(yùn)輸?shù)碾p重壟斷，增加我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本,。隨著“大船計(jì)劃”的逐步深入,，淡水河谷對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的滲透力和影響力將進(jìn)一步加大，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全將會(huì)面臨挑戰(zhàn),。
第二,，巨輪和港口作業(yè)的安全性不能得到保證，不利于我國(guó)的國(guó)防安全,。
盡管淡水河谷聲稱,，其40萬(wàn)噸級(jí)巨輪的安全性有保證，然而,，巨輪投入運(yùn)營(yíng)后不久,，就在巴西出現(xiàn)安全事故，導(dǎo)致港口癱瘓,。不管結(jié)論如何,，至少可以說(shuō)明40萬(wàn)噸級(jí)船舶的安全上存在風(fēng)險(xiǎn)。除了船舶本身的安全性存疑之外,，目前中國(guó)并沒(méi)有能接待40萬(wàn)噸級(jí)船舶的港口,、碼頭泊位和航道，港口能否安全作業(yè)本身也存在著疑問(wèn),。我國(guó)沿海很多民用碼頭與軍事碼頭相鄰,。一旦巨輪在我國(guó)港口發(fā)生事故，其后果勢(shì)必是災(zāi)難性的,，并將嚴(yán)重影響我國(guó)的國(guó)防安全,。
第三,，“大船計(jì)劃”實(shí)施將會(huì)沉重打擊我國(guó)航運(yùn)企業(yè),。
目前，全球運(yùn)力嚴(yán)重過(guò)剩,，航運(yùn)業(yè)整體虧損嚴(yán)重,。允許40萬(wàn)噸級(jí)巨輪停靠中國(guó)碼頭,，將會(huì)鼓勵(lì)貨主進(jìn)一步造船,，延緩航運(yùn)復(fù)蘇的進(jìn)程。海運(yùn)是一個(gè)戰(zhàn)略性行業(yè),，作為全球貿(mào)易大國(guó)和航運(yùn)大國(guó),，中國(guó)必須擁有一定規(guī)模的船隊(duì),，確保我國(guó)的航運(yùn)安全和經(jīng)濟(jì)安全。
第四,，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,，鋼廠、造船廠,、港口和銀行并不能從“大船計(jì)劃”中獲益,。
眾所周知，三大礦商對(duì)鐵礦石價(jià)格具有很強(qiáng)的控制力,。鐵礦石價(jià)格,，主要取決于供求而不是成本。目前,，絕大多數(shù)鐵礦石貿(mào)易合同采取的都是到岸價(jià),，而不是離岸價(jià)。也就是說(shuō),，即使運(yùn)費(fèi)降低,，也只是增加了礦商的利潤(rùn)而已，中國(guó)鋼廠并不會(huì)從中獲得多少好處,。對(duì)于中國(guó)的造船業(yè)而言,，個(gè)別船廠確實(shí)可以從淡水河谷的大船訂單中獲益。然而,，從全局角度考慮,，船廠的訂單主要來(lái)自航運(yùn)企業(yè)。船廠與航運(yùn)的關(guān)系可謂是一榮俱榮,，一損俱損,。建造船舶往往需要大量的金融支持，一旦中國(guó)航運(yùn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況惡化,，銀行的貸款將有可能成為不良貸款,，金融業(yè)也勢(shì)必因此受到波及。中國(guó)港口的情況與此類似,。目前,，在淡水河谷的游說(shuō)之下，很多地方政府都準(zhǔn)備建設(shè)40萬(wàn)噸級(jí)鐵礦石碼頭,，重復(fù)建設(shè)的苗頭已經(jīng)顯露,。然而，中國(guó)尚未利用的岸線資源已經(jīng)不多,，重復(fù)建設(shè)將會(huì)造成國(guó)家財(cái)產(chǎn)的巨大浪費(fèi),，也會(huì)令港口未來(lái)在與淡水河谷的談判中處于不利地位。
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應(yīng)對(duì)“大船計(jì)劃”需要頂層設(shè)計(jì) |
由于淡水河谷的游說(shuō)和分化,，相關(guān)部門和行業(yè)的立場(chǎng)已經(jīng)有所動(dòng)搖,。政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)協(xié)調(diào)各方立場(chǎng),，在堅(jiān)持國(guó)家利益至上的前提下，妥善處理大船�,？恐袊�(guó)港口事件,。
第一，確保政令暢通,，維護(hù)中央權(quán)威,。
依據(jù)我國(guó)的法律規(guī)定，國(guó)際船舶在進(jìn)入中國(guó)港口前,，必須獲得相關(guān)部門的批準(zhǔn),。對(duì)于不遵守國(guó)家法律法規(guī)和行業(yè)主管部門規(guī)定的單位和個(gè)人，必須問(wèn)責(zé),。從性質(zhì)上講,，“13號(hào)文”屬于規(guī)范性文件范疇，效力等級(jí)不高,。作為行業(yè)主管部門,，交通運(yùn)輸部應(yīng)考慮在合法合規(guī)的前提下，制定部門規(guī)章,，妥善解決港口安全作業(yè)問(wèn)題,。
第二，針對(duì)不同的行業(yè),，采取不同的措施,。
隨著全球經(jīng)濟(jì)的持續(xù)低迷，我國(guó)的航運(yùn)企業(yè),、港口企業(yè)和造船企業(yè)深受影響,。我國(guó)應(yīng)將海運(yùn)發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，探索稅制改革,，制定《海運(yùn)促進(jìn)法》,，從而為我國(guó)海運(yùn)企業(yè)創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。對(duì)于造船企業(yè)面臨的困境,，應(yīng)考慮海洋維權(quán)的需要和發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的需要,，通過(guò)國(guó)家公務(wù)船舶、軍事船舶的訂單和政策引導(dǎo),，幫助造船企業(yè)走出困境,。對(duì)于港口企業(yè)鐵礦石碼頭建設(shè)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持宏觀調(diào)控,，堅(jiān)持總量控制、適度超前的政策,，避免重復(fù)建設(shè),。
第三,，鼓勵(lì)不同行業(yè)、不同企業(yè)之間交叉持股,、聯(lián)合自強(qiáng),。
我國(guó)應(yīng)考慮借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的作法，鼓勵(lì)鋼廠和航運(yùn)企業(yè)簽訂長(zhǎng)期運(yùn)輸合同,，鼓勵(lì)“國(guó)貨國(guó)運(yùn)”和“國(guó)輪國(guó)造”,，鼓勵(lì)航運(yùn)企業(yè)、鋼廠和港口之間相互入股,，一致對(duì)外,。此外，對(duì)于礦商投資中國(guó)碼頭,，我國(guó)不宜禁止,，但應(yīng)進(jìn)行國(guó)家安全審查。
當(dāng)今的國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往中,，通過(guò)法律手段解決雙方的糾紛已成為常態(tài),。中國(guó)和巴西都是世界貿(mào)易組織的成員，雙方還在1979年簽訂了《中華人民共和國(guó)和巴西聯(lián)邦共和國(guó)海運(yùn)協(xié)定》,。我國(guó)可以依據(jù)中巴海運(yùn)協(xié)定,、世貿(mào)組織規(guī)則和國(guó)內(nèi)法，對(duì)淡水河谷的行為予以反擊,。
第一,，依據(jù)中巴雙邊海運(yùn)協(xié)定，要求巴西落實(shí)國(guó)民待遇原則,。
根據(jù)中巴海運(yùn)協(xié)定第3條第1款的規(guī)定,，“締約兩國(guó)間的貨物貿(mào)易應(yīng)優(yōu)先由締約各方海運(yùn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的商船承運(yùn)”。淡水河谷寧肯以高價(jià)租用別國(guó)船隊(duì)也不使用中遠(yuǎn)船舶的作法,，違反了中巴雙邊協(xié)定,。中國(guó)政府可以要求巴西政府磋商解決問(wèn)題。
第二,，依據(jù)《對(duì)外貿(mào)易法》和《反壟斷法》的規(guī)定,，采取必要的救濟(jì)措施。
淡水河谷“大船計(jì)劃”的實(shí)施,，嚴(yán)重?fù)p害了中國(guó)航運(yùn)企業(yè)的利益,，危及中國(guó)的航運(yùn)安全，中國(guó)航運(yùn)企業(yè)可以依據(jù)《對(duì)外貿(mào)易法》第37條和第45條,，要求有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查并依法采取必要的救濟(jì)措施,。此外，淡水河谷拒絕使用中遠(yuǎn)船舶的行為，涉嫌實(shí)施了《反壟斷法》第17條規(guī)定的“拒絕交易”和“差別待遇”,，構(gòu)成“濫用行為”,，中國(guó)航運(yùn)企業(yè)可以要求有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查并依法采取必要的救濟(jì)措施。
第三,，堅(jiān)持循序漸進(jìn)的國(guó)民待遇原則,，實(shí)施適度的貨載優(yōu)先制度。
取消“貨載保留”政策是我國(guó)政府的入世承諾之一,。但是,，服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定(GATS)本身存在著許多國(guó)民待遇原則的例外，例如政府采購(gòu)和補(bǔ)貼的規(guī)定,。因此,，將政府物資、軍事物資以及涉及國(guó)計(jì)民生的重要戰(zhàn)略物資優(yōu)先配給國(guó)輪承運(yùn),，并不違反國(guó)際慣例與我國(guó)的入世承諾,。