2013年4月15日,，在中國交通運輸部禁令依然生效的前提下,，在中國船東的一片反對聲中，巴西淡水河谷“馬來西亞”號成功�,？窟B云港港口并在卸下鐵礦石后于4月17日悄然離開,。淡水河谷“大船計劃”嚴(yán)重?fù)p害了中國航運企業(yè)的利益，危及中國的航運安全,。這一事件,，再次刺痛了中國船東協(xié)會的神經(jīng)，并置交通主管部門于尷尬境地,。
對淡水河谷“大船計劃”,，我們應(yīng)該作出全面的思考，并從制度上作出應(yīng)對,。
我國是世界上最大的鐵礦石進(jìn)口國和消費國,，每年進(jìn)口貿(mào)易量超過世界鐵礦石貿(mào)易量的60%。2012年,，我國進(jìn)口鐵礦石7.4億噸,。其中，來自澳大利亞的進(jìn)口量為3.51億噸,，來自巴西的進(jìn)口量為1.64億噸,。作為全球最大的鐵礦石生產(chǎn)商，巴西淡水河谷自然希望能搭上中國經(jīng)濟快速增長的“便車”,，擴大其鐵礦石在中國市場上的份額,。淡水河谷決定重新進(jìn)入航運市場,，藉此降低海運成本，增強巴西鐵礦石的競爭力,。
“大船計劃”由35艘40萬噸級散貨船組成,。其中，19艘由淡水河谷直接擁有,，其余16艘則由淡水河谷長期租用,。“大船計劃”一旦落實,，淡水河谷將成為世界上最大的鐵礦石運輸企業(yè),。事實上，淡水河谷的雄心遠(yuǎn)不止于此,。全球經(jīng)濟危機持續(xù)多年,，新舊船舶價格大幅下降，船廠日子舉步維艱,。這些都為淡水河谷低位介入海運業(yè)提供了良機,。手里有貨，心里不慌,，淡水河谷將戰(zhàn)略目標(biāo)定位為控制巴西至中國之間的鐵礦石運輸,。若中國政府不加以制止，淡水河谷“大船計劃”還有大幅增加的可能,。例如,，根據(jù)《金融時報》2012年4月的報道，淡水河谷礦石及戰(zhàn)略負(fù)責(zé)人公開宣稱,，淡水河谷擬建100艘40萬噸級的巨型貨船,。
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淡水河谷“各個擊破”戰(zhàn)術(shù)初見成效 |
2011年年底，首艘淡水河谷巨輪�,？看筮B港卸貨,。隨后，2012年1月29日,，交通運輸部下發(fā)《關(guān)于調(diào)整超設(shè)計規(guī)范船型船舶靠泊管理的通知》(廳水便[2012]13號,，簡稱“13號文”)，規(guī)定“超過現(xiàn)行規(guī)范設(shè)計船型的大型干散貨,、油品船舶,，不再采取‘一船一議’的方式進(jìn)行靠泊管理�,！庇捎谖覈壳吧袥]有可以�,？�40萬噸級散貨船的航道和泊位，在“13號文”沒有取消或40萬噸級鐵礦石碼頭建成之前，淡水河谷將不能合規(guī)�,？恐袊劭�,。
“13號文”出臺之后，我國最大的海運企業(yè)中國遠(yuǎn)洋運輸(集團(tuán))總公司(簡稱“中遠(yuǎn)集團(tuán)”)和淡水河谷之間的矛盾進(jìn)一步升級,。2012年5月,，時任中遠(yuǎn)集團(tuán)總經(jīng)理、現(xiàn)任中遠(yuǎn)集團(tuán)董事長馬澤華公開表示,，淡水河谷拒絕使用中遠(yuǎn)貨船已有兩月,，中遠(yuǎn)正考慮向中國商務(wù)部遞交申訴,。淡水河谷對此予以否認(rèn),，但雙方之間的矛盾迄今難以彌合。
事實上,，為了能使其巨輪早日�,？恐袊a頭，針對不同的對象,，淡水河谷采取了有拉有打,、各個擊破的策略。第一,，對中國政府部門,，淡水河谷保持低調(diào)和配合姿態(tài)。在“13號文”出臺之后,，淡水河谷曾高調(diào)反擊,，表示驚詫。隨后,，淡水河谷逐漸放低身段,，頻頻認(rèn)錯，并通過簽訂采購大單向中國政府示好,。除了與中央部門保持接觸外,，淡水河谷還與地方政府頻繁互動，爭取支持,。第二,，對鋼廠、造船廠,、港口和銀行,，淡水河谷采取拉攏手段。淡水河谷聲稱,，“大船計劃”實施后,，鋼廠進(jìn)口鐵礦石的成本下降，船廠造船訂單增多，港口吞吐量和中轉(zhuǎn)量增加,，銀行的航運金融業(yè)務(wù)擴大,。第三，對航運企業(yè),，淡水河谷則通過短期利益,，分化航運企業(yè)的立場。此外,，淡水河谷還頻頻放風(fēng),，聲稱要在中國周圍建立鐵礦石分銷中心。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn),，淡水河谷的應(yīng)對策略相當(dāng)成功,。目前，部分中國鋼鐵企業(yè)表達(dá)了對淡水河谷的支持,；中國最大的民營船廠熔盛重工公司已經(jīng)公開表態(tài),，稱40萬噸級巨輪為“不可逆轉(zhuǎn)的趨勢”；連云港不顧交通部的禁令,，允許淡水河谷巨輪�,？浚徽猩叹直硎�,，對40萬噸級巨輪最終獲得放行非常有信心,。即使同屬航運企業(yè)陣容，中國第二大散貨運輸企業(yè)中海發(fā)展也表示,，“淡水河谷大船�,？窟B云港一事對公司并沒有影響”。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn),，船舶大型化符合航運業(yè)未來的發(fā)展趨勢,。然而，就我國目前的實際情況而言,，允許淡水河谷40萬噸級巨輪�,？恐袊劭诓环衔覈膰依妫ξ覈暮竭\安全,、經(jīng)濟安全和國家安全提出挑戰(zhàn),。
第一，“大船計劃”實施將會對我國的經(jīng)濟安全帶來不利影響,。
“大船計劃”的實施有利于淡水河谷將其在鐵礦石貿(mào)易方面的影響力延伸至海運領(lǐng)域,，進(jìn)而包攬鐵礦石生產(chǎn)、銷售以及運輸業(yè)務(wù),，最終獲取鐵礦石貿(mào)易和海上運輸?shù)碾p重壟斷,，增加我國經(jīng)濟發(fā)展的成本。隨著“大船計劃”的逐步深入，淡水河谷對中國經(jīng)濟的滲透力和影響力將進(jìn)一步加大,，中國的經(jīng)濟安全將會面臨挑戰(zhàn),。
第二，巨輪和港口作業(yè)的安全性不能得到保證,，不利于我國的國防安全,。
盡管淡水河谷聲稱，其40萬噸級巨輪的安全性有保證,，然而,，巨輪投入運營后不久，就在巴西出現(xiàn)安全事故,，導(dǎo)致港口癱瘓,。不管結(jié)論如何，至少可以說明40萬噸級船舶的安全上存在風(fēng)險,。除了船舶本身的安全性存疑之外,，目前中國并沒有能接待40萬噸級船舶的港口,、碼頭泊位和航道,，港口能否安全作業(yè)本身也存在著疑問。我國沿海很多民用碼頭與軍事碼頭相鄰,。一旦巨輪在我國港口發(fā)生事故,，其后果勢必是災(zāi)難性的，并將嚴(yán)重影響我國的國防安全,。
第三,，“大船計劃”實施將會沉重打擊我國航運企業(yè)。
目前,，全球運力嚴(yán)重過剩,，航運業(yè)整體虧損嚴(yán)重。允許40萬噸級巨輪�,？恐袊a頭,，將會鼓勵貨主進(jìn)一步造船，延緩航運復(fù)蘇的進(jìn)程,。海運是一個戰(zhàn)略性行業(yè),，作為全球貿(mào)易大國和航運大國，中國必須擁有一定規(guī)模的船隊,，確保我國的航運安全和經(jīng)濟安全,。
第四，從長遠(yuǎn)看,，鋼廠,、造船廠、港口和銀行并不能從“大船計劃”中獲益。
眾所周知,，三大礦商對鐵礦石價格具有很強的控制力,。鐵礦石價格，主要取決于供求而不是成本,。目前,，絕大多數(shù)鐵礦石貿(mào)易合同采取的都是到岸價，而不是離岸價,。也就是說,，即使運費降低，也只是增加了礦商的利潤而已,，中國鋼廠并不會從中獲得多少好處,。對于中國的造船業(yè)而言，個別船廠確實可以從淡水河谷的大船訂單中獲益,。然而,，從全局角度考慮，船廠的訂單主要來自航運企業(yè),。船廠與航運的關(guān)系可謂是一榮俱榮,，一損俱損。建造船舶往往需要大量的金融支持,，一旦中國航運企業(yè)經(jīng)營狀況惡化,，銀行的貸款將有可能成為不良貸款，金融業(yè)也勢必因此受到波及,。中國港口的情況與此類似,。目前，在淡水河谷的游說之下,，很多地方政府都準(zhǔn)備建設(shè)40萬噸級鐵礦石碼頭,，重復(fù)建設(shè)的苗頭已經(jīng)顯露。然而,，中國尚未利用的岸線資源已經(jīng)不多,，重復(fù)建設(shè)將會造成國家財產(chǎn)的巨大浪費，也會令港口未來在與淡水河谷的談判中處于不利地位,。
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應(yīng)對“大船計劃”需要頂層設(shè)計 |
由于淡水河谷的游說和分化,，相關(guān)部門和行業(yè)的立場已經(jīng)有所動搖。政府應(yīng)當(dāng)及時協(xié)調(diào)各方立場,，在堅持國家利益至上的前提下,，妥善處理大船停靠中國港口事件,。
第一,，確保政令暢通,，維護(hù)中央權(quán)威。
依據(jù)我國的法律規(guī)定,，國際船舶在進(jìn)入中國港口前,，必須獲得相關(guān)部門的批準(zhǔn)。對于不遵守國家法律法規(guī)和行業(yè)主管部門規(guī)定的單位和個人,，必須問責(zé),。從性質(zhì)上講，“13號文”屬于規(guī)范性文件范疇,，效力等級不高,。作為行業(yè)主管部門，交通運輸部應(yīng)考慮在合法合規(guī)的前提下,，制定部門規(guī)章,，妥善解決港口安全作業(yè)問題。
第二,，針對不同的行業(yè),，采取不同的措施。
隨著全球經(jīng)濟的持續(xù)低迷,，我國的航運企業(yè),、港口企業(yè)和造船企業(yè)深受影響。我國應(yīng)將海運發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略,，探索稅制改革,，制定《海運促進(jìn)法》,，從而為我國海運企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境和良好的經(jīng)營環(huán)境,。對于造船企業(yè)面臨的困境，應(yīng)考慮海洋維權(quán)的需要和發(fā)展海洋經(jīng)濟的需要,，通過國家公務(wù)船舶,、軍事船舶的訂單和政策引導(dǎo)，幫助造船企業(yè)走出困境,。對于港口企業(yè)鐵礦石碼頭建設(shè),，國家應(yīng)當(dāng)堅持宏觀調(diào)控，堅持總量控制,、適度超前的政策,，避免重復(fù)建設(shè)。
第三,，鼓勵不同行業(yè),、不同企業(yè)之間交叉持股、聯(lián)合自強,。
我國應(yīng)考慮借鑒國外發(fā)達(dá)國家的作法,，鼓勵鋼廠和航運企業(yè)簽訂長期運輸合同,，鼓勵“國貨國運”和“國輪國造”，鼓勵航運企業(yè),、鋼廠和港口之間相互入股,，一致對外。此外,，對于礦商投資中國碼頭,，我國不宜禁止，但應(yīng)進(jìn)行國家安全審查,。
當(dāng)今的國際經(jīng)濟交往中,，通過法律手段解決雙方的糾紛已成為常態(tài)。中國和巴西都是世界貿(mào)易組織的成員,，雙方還在1979年簽訂了《中華人民共和國和巴西聯(lián)邦共和國海運協(xié)定》,。我國可以依據(jù)中巴海運協(xié)定、世貿(mào)組織規(guī)則和國內(nèi)法,，對淡水河谷的行為予以反擊,。
第一，依據(jù)中巴雙邊海運協(xié)定,，要求巴西落實國民待遇原則,。
根據(jù)中巴海運協(xié)定第3條第1款的規(guī)定，“締約兩國間的貨物貿(mào)易應(yīng)優(yōu)先由締約各方海運企業(yè)經(jīng)營的商船承運”,。淡水河谷寧肯以高價租用別國船隊也不使用中遠(yuǎn)船舶的作法,，違反了中巴雙邊協(xié)定。中國政府可以要求巴西政府磋商解決問題,。
第二,，依據(jù)《對外貿(mào)易法》和《反壟斷法》的規(guī)定，采取必要的救濟措施,。
淡水河谷“大船計劃”的實施,，嚴(yán)重?fù)p害了中國航運企業(yè)的利益，危及中國的航運安全,，中國航運企業(yè)可以依據(jù)《對外貿(mào)易法》第37條和第45條,，要求有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查并依法采取必要的救濟措施。此外,，淡水河谷拒絕使用中遠(yuǎn)船舶的行為,，涉嫌實施了《反壟斷法》第17條規(guī)定的“拒絕交易”和“差別待遇”，構(gòu)成“濫用行為”,，中國航運企業(yè)可以要求有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查并依法采取必要的救濟措施,。
第三，堅持循序漸進(jìn)的國民待遇原則,，實施適度的貨載優(yōu)先制度,。
取消“貨載保留”政策是我國政府的入世承諾之一,。但是，服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定(GATS)本身存在著許多國民待遇原則的例外,，例如政府采購和補貼的規(guī)定,。因此，將政府物資,、軍事物資以及涉及國計民生的重要戰(zhàn)略物資優(yōu)先配給國輪承運,，并不違反國際慣例與我國的入世承諾。