作為全世界國有資產(chǎn)數(shù)額最大與國有經(jīng)濟比重最大的國家,，國有資產(chǎn)在中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型及全面建成小康社會的主要歷史時期要發(fā)揮更大作用,。國有資產(chǎn)不再僅僅是公有制的基礎(chǔ),，還要成為消除社會動蕩風險而維護社會持續(xù)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。因此,，經(jīng)營性國有資產(chǎn)體制改革要從機構(gòu)調(diào)整入手,，實行行政主體與產(chǎn)權(quán)主體分離，制定5-10年國資規(guī)模及國有資本進退的中長期規(guī)劃,，啟動5-10年國有資本經(jīng)營中長期預算編制,，加大央企產(chǎn)權(quán)多元化改革的力度，加快國有資本從充分競爭領(lǐng)域退出的速度,，為民營經(jīng)濟發(fā)展騰出更大空間,。
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經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀及問題 |
國有企業(yè)及國有控股企業(yè)是經(jīng)營性國有資產(chǎn)的主要載體，國有經(jīng)濟是經(jīng)營性國有資產(chǎn)運營的主要形式,。與中國2001年加入WTO以來的經(jīng)濟高增長相同步,，經(jīng)營性國有資產(chǎn)保持了持續(xù)近10年的高增長。到2011年,，國有及國有控股企業(yè)(不含金融類企業(yè))的資產(chǎn)總額約85.37萬億,，所有者權(quán)益29.17萬億；2001～2011年,，國有及國有控股企業(yè)總資產(chǎn)實現(xiàn)增長4.4倍,，所有者權(quán)益實現(xiàn)增長4.3倍。就經(jīng)營性國有資產(chǎn)總額的增長幅度而言，同一時期的年均增幅高于GDP甚至高于財政收入增幅,。經(jīng)營性國有資產(chǎn)持續(xù)近10年高增長的結(jié)果,，仍然無法掩蓋經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理存在的問題。
用行政手段推動大國企之間的合并而組建超大規(guī)模的國有集團
與2001年以來經(jīng)營性國有資產(chǎn)高增長所不同,，國有大企業(yè)數(shù)量有所減少,。但是，大國企數(shù)量減少尤其央企數(shù)量減少,，依賴的不是市場力量,，而主要是行政力量推動。大國企尤其央企之間的劃轉(zhuǎn)合并而催生了一批超大規(guī)模的國有集團,。
依賴行政力量推進國企的央地對接與國企無邊界擴張
大國企數(shù)量的減少,，除了隸屬同一級政府的國企之間的劃轉(zhuǎn)合并原因外，還有央企與地方國企的連接聯(lián)合合并(簡稱央地對接)的影響,；超大規(guī)模國有集團所承載的巨大資產(chǎn)規(guī)模,，除了大國企合并使資產(chǎn)額倍增的原因外，還有大國企持續(xù)不斷向主業(yè)以外的其他產(chǎn)業(yè)無邊界擴張而導致資產(chǎn)額快速增長,。無論是國企的央地對接,，還是國企無邊界擴張，往往都依賴行政力量,。而國企對政府審批與發(fā)放牌照的巨大影響力使其具有無邊界擴張的沖動,。
追求國資及國有經(jīng)濟更大范圍的控制而極大壓縮民企發(fā)展空間
國有資本要進入涉及國民經(jīng)濟重要領(lǐng)域與涉及國家經(jīng)濟安全的領(lǐng)域，是政策導向,。但這種政策導向缺乏對相關(guān)產(chǎn)業(yè)或相關(guān)領(lǐng)域的具體規(guī)定,，在實際執(zhí)行中演變成了國進民退與國資及國有經(jīng)濟更大范圍的控制。
國資及國有經(jīng)濟從產(chǎn)業(yè)上游到下游的擴張進一步擴大了控制范圍,。行業(yè)禁入政策及規(guī)定,，形成了國有經(jīng)濟控制資源能源而占據(jù)產(chǎn)業(yè)上游、民營經(jīng)濟依賴資源能源而位于產(chǎn)業(yè)下游的格局,。這種產(chǎn)業(yè)格局雖然會導致上游的國企不斷提高資源能源價格而獲取超額利潤,、民營企業(yè)因資源能源價格上漲而利潤不斷下降的結(jié)果，但是,，民企在產(chǎn)業(yè)下游的發(fā)展空間仍然較大,。為了提高國資控制力與擴大國有經(jīng)濟的控制范圍，國有企業(yè)不斷向下游擴張,。這種擴張雖然一度遭到民營企業(yè)的抵制,，但是，占據(jù)產(chǎn)業(yè)上游控制資源能源與優(yōu)先獲取金融資源的優(yōu)勢,，決定了國有企業(yè)可以快速地向下游突進。國有企業(yè)向產(chǎn)業(yè)下游的擴張，進一步擴大了國資及國有經(jīng)濟的控制范圍,。而更多領(lǐng)域及更大范圍的國進民退使民企及民營經(jīng)濟的發(fā)展空間被壓縮,。
重視國企尤其央企的規(guī)模擴張而忽略其國際競爭力的提高
國企尤其央企的規(guī)模擴張，既能凸顯國資管理部門的政績,，又能為國企經(jīng)管層的業(yè)績考核及獎勵提供保證,；國資管理宏觀層的規(guī)模擴張導向可以在國資運營微觀層得到比較好的貫徹。但是,，往往導致的是國企尤其央企國際競爭力提高的被忽略,。
從國企尤其央企做大的過程及做大后的現(xiàn)狀看，國際競爭力不僅沒有提高,，反而有所下降,。如果比較技術(shù)創(chuàng)新指標與萬元工資福利產(chǎn)生利潤額的勞動效率指標，某些國企尤其央企做大后的國際競爭力大幅度下降,。
同樣,，在經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理中，國有資產(chǎn)保值增值應(yīng)該表現(xiàn)為國有資產(chǎn)額的合理增長,，但是,，國資管理政策所推動的國有資產(chǎn)規(guī)模快速增長,，往往實現(xiàn)的是國有資產(chǎn)的片面保值增值,，導致國有經(jīng)濟效率與質(zhì)量下降。
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經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的觀念轉(zhuǎn)變與思維轉(zhuǎn)變 |
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理存在的問題,，既有管理制度與方法的原因,，也有管理觀念與思維的原因。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷推進及深入,，國有資產(chǎn)管理制度與方法也在不斷改革及完善,，但是，國有資產(chǎn)管理的觀念與思維幾乎沒有轉(zhuǎn)變,，與市場化進程不相適應(yīng),、與國際化進程相脫節(jié)。在中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型及全面建成小康社會的重要歷史時期,，經(jīng)營性國有資產(chǎn)要發(fā)揮比“保值增值”更大的經(jīng)濟社會效應(yīng),。因此，應(yīng)當把經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理放在現(xiàn)有的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型大背景進行定位,，轉(zhuǎn)變觀念與思維,，通過發(fā)揮其宏觀調(diào)控和引導作用而實現(xiàn)對全社會資源的高效合理配置，在支持經(jīng)濟體制改革深化的同時兼顧社會體制改革的全面推進,，為國企與民企的公平競爭與發(fā)展創(chuàng)造充分的物質(zhì)條件和良好的市場秩序,。
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理要強調(diào)對全社會資源配置效率提高的支持
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理,，既要強調(diào)國有經(jīng)濟的增長及規(guī)模擴大，更要關(guān)注全社會資源配置效率的提高,。在某種意義上,，當一部分國有集團正在演變成或已經(jīng)成為特殊利益集團時，要確立打破國有企業(yè)壟斷各類資源,、改變行政力量過度支持國有企業(yè),、實現(xiàn)不同經(jīng)濟體對全社會資源的公平占有及使用的改革導向。
經(jīng)過35年(1978～2013)的改革開放,，國有企業(yè)壟斷問題不僅沒有被打破反而變得更加嚴重,。因此，經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理應(yīng)當著眼于全社會資源配置效率的提高,，通過不斷優(yōu)化經(jīng)營性國有資產(chǎn)的布局結(jié)構(gòu),，依托國有資本經(jīng)營預算的引導與調(diào)控作用，在維護國家安全和確保國計民生的前提下,，適當降低國有資本在某些資源性與充分競爭性領(lǐng)域的控股比例,，盡量減少這些領(lǐng)域國有獨資和絕對控股國有企業(yè)的數(shù)量，繼而逐步打破國有企業(yè)長期壟斷各類資源的格局,。
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理必須立足于宏觀層面推動實現(xiàn)國有企業(yè)和其他企業(yè)經(jīng)濟體對全社會資源的公平占有和使用,，引導國有資本的正確流向，并為其他類資本進入自然資源領(lǐng)域或國企獨占領(lǐng)域留出空間,，還應(yīng)當推動實現(xiàn)各類經(jīng)濟體在“政策資源”面前的一視同仁,，為其他類經(jīng)濟體的發(fā)展創(chuàng)造公平、合理制度環(huán)境和政策環(huán)境,。
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理要重視對經(jīng)濟社會體制改革深化的支持
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理要關(guān)注國有企業(yè)改革深化,、國有經(jīng)濟布局優(yōu)化、經(jīng)濟可持續(xù)增長及對經(jīng)濟體制改革深化的支持,。同時,，經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理還要以更加宏觀和寬廣的視角，依托5-10年的國有資本經(jīng)營中長期預算為社會體制改革深化及全面推進創(chuàng)造條件,。
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理應(yīng)依托5-10年的國有資本經(jīng)營中長期預算,，為城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)改革的加快推進提供物質(zhì)支持。在國有資本經(jīng)營中長期“大預算規(guī)劃”及概算中,，應(yīng)當有5-10年變現(xiàn)國有資產(chǎn)與減持國有股權(quán)而籌集社會改革成本的規(guī)劃,，把出售部分國有資產(chǎn)、國有股減持以及存量資產(chǎn)證券化等多種方式取得的部分收入用于社會體制改革成本的支付,。
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理要維護國企與民企公平競爭的秩序
社會主義市場經(jīng)濟體制及其作用發(fā)揮,，既離不開國有經(jīng)濟及國有企業(yè)，也依賴民營經(jīng)濟及民營企業(yè),。面對強勢的國企,，民企根本無法與其公平競爭,。經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理應(yīng)該打破保護國企的思維桎梏，出臺政策并采取措施維護國企與民企公平競爭的秩序,。
國有資本應(yīng)當依托“有進有退,、有所為有所不為”和“抓大放小”的政策，本著“不與民爭利”的原則,，嘗試各種方式退出完全競爭領(lǐng)域和壟斷競爭領(lǐng)域。經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理在推動國有資本從充分競爭領(lǐng)域“有序退出”的同時,，還要實現(xiàn)國有資本的“進而有為”,，進入關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，并且保持在這些領(lǐng)域的規(guī)模和質(zhì)量上的絕對優(yōu)勢和控制力,。
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理在提高國有經(jīng)濟控制力和影響力的同時,，還應(yīng)關(guān)注非國有經(jīng)濟的發(fā)展，為非國有經(jīng)濟和民營企業(yè)的發(fā)展騰出更多空間,，形成國有經(jīng)濟與非國有經(jīng)濟相互補充,、互相依存的競爭格局。
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推動國資規(guī)模與國有資本經(jīng)營中長期預算的編制 |
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制改革,，不僅要進行機構(gòu)調(diào)整,，實行行政主體與產(chǎn)權(quán)主體分離，還要相應(yīng)完善管理手段,。編制國資規(guī)模及國資變現(xiàn)與國有股權(quán)減持的中長期規(guī)劃(以下簡稱“中長期規(guī)劃”),，有利于政府把控國有資產(chǎn)管理的方向，使國有資產(chǎn)管理更好地服務(wù)于宏觀調(diào)控需要和國民經(jīng)濟調(diào)整及轉(zhuǎn)型需要,。與此相適應(yīng),，在總結(jié)國有資本經(jīng)營年度預算編制及實施的經(jīng)驗教訓基礎(chǔ)上，啟動國有資本經(jīng)營中長期預算的編制,。需要強調(diào)指出的是,，國有資本經(jīng)營中長期預算要圍繞國資規(guī)模及國資變現(xiàn)與國有股權(quán)減持的中長期規(guī)劃目標的實現(xiàn)而編制并實施。
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理由于缺乏與國家發(fā)展規(guī)劃相對應(yīng)的中長期規(guī)劃,，導致其運營及管理的無序和偏離目標,。中國改革開放以來，一直致力于多種經(jīng)濟共同發(fā)展,，但是,，國有資產(chǎn)仍然高速增長及規(guī)模日益龐大，國有資本依然控制著壟斷性行業(yè)之外的若干競爭性領(lǐng)域,。因此,，要盡快啟動并著手編制未來5～10年國資規(guī)模及國有資本進退的中長期規(guī)劃，通過規(guī)劃的編制和實施來實現(xiàn)部分國有資產(chǎn)出售和國有股權(quán)減持,，進而實現(xiàn)國有經(jīng)濟布局的有效調(diào)整及優(yōu)化,。
國資規(guī)模過大及國有資本控制若干競爭性領(lǐng)域降低了經(jīng)濟效率,。截至2011年底，全國國有及國有控股企業(yè)(不含金融類企業(yè))資產(chǎn)總額已近85.37萬億元,，國有資本不僅牢牢控制著關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的壟斷行業(yè),，還控制著若干競爭性行業(yè)或領(lǐng)域。國有資本過多的進入充分競爭行業(yè)并在這些行業(yè)“做大”,，不僅不利于民營經(jīng)濟發(fā)展,，而且降低了全社會資源的配置效率。目前,，國有企業(yè)的凈資產(chǎn)收益率與萬元工資福利產(chǎn)生利潤額大大低于民營企業(yè),，與國有資本過多過大控制若干競爭性領(lǐng)域有直接的關(guān)聯(lián)。
國資規(guī)模及國有資本進退的中長期規(guī)劃要關(guān)注國有資產(chǎn)規(guī)模大小,，在國家鼓勵非國有經(jīng)濟發(fā)展的歷史階段,，國有資產(chǎn)的增長速度應(yīng)該與國民經(jīng)濟增長速度相一致或低于國民經(jīng)濟增長速度，嚴格限定國有企業(yè)尤其央企所分布的行業(yè)或領(lǐng)域,，對于那些不在規(guī)劃范圍內(nèi)的企業(yè)或公司,，要通過證券市場或產(chǎn)權(quán)市場進行變現(xiàn)，以實現(xiàn)國有資本從充分競爭領(lǐng)域的退出,。
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加快央企產(chǎn)權(quán)多元化與國資變現(xiàn)的改革進程 |
市場經(jīng)濟體制的建立及完善,，要求加快國企產(chǎn)權(quán)多元化改革，把國企塑造為公平參與市場競爭的主體之一,。與小微國企或地方國企力度較大及成效顯著的產(chǎn)權(quán)多元化改革相比,，央企的產(chǎn)權(quán)多元化改革十分遲緩。在某種意義上,，央企更熱衷于做大及擴大規(guī)模,，既使某些央企程度不同地推進了產(chǎn)權(quán)多元化改革，也僅僅是在子公司或子分公司層面允許非國有資本入股參股,。央企產(chǎn)權(quán)一元化形態(tài)的固化,，不僅無限加大了國企監(jiān)督成本與控股成本，而且會使更多央企演變?yōu)樘厥饫婕瘓F,。因此,，必須加快央企產(chǎn)權(quán)多元化改革進程。與此同時,，在經(jīng)營性國有資產(chǎn)的其他管理級次,，也要相應(yīng)加大國資變現(xiàn)與國有股權(quán)減持力度，籌集社會改革成本,，放大國有資產(chǎn)支持社會體制改革的經(jīng)濟社會效應(yīng),。
重視并著手解決國企監(jiān)督成本與國資控股成本過高的問題
經(jīng)營性國有資產(chǎn)規(guī)模的不斷擴大，國企尤其央企的超大規(guī)模,，使國有資產(chǎn)管理面臨著兩大難以解決的問題,。一是國有企業(yè)的監(jiān)督成本過高,，二是國有資本的控股成本過高。就國有企業(yè)的監(jiān)督成本而言,，是指各主體在監(jiān)督國有企業(yè)運營過程中所發(fā)生的各項支出,，既包括行政手段的監(jiān)督成本，經(jīng)濟手段的監(jiān)督成本,，也包括公安,、檢察院、法院等主體的監(jiān)督成本,；除此以外,，還包括國有企業(yè)為了應(yīng)付監(jiān)督及反監(jiān)督而采取相應(yīng)措施所發(fā)生的支出。就國有資本的控股成本而言,，既包括政府對國企母體或國企總部的控制成本，也包括國企母體或國企總部對下屬子(分)公司的控制成本,；控制成本既有經(jīng)濟層面的,，也有非國有資本“搭國有資本便車”而產(chǎn)生巨大“尋租成本”。因此,，經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理必須要下決心著手解決國企監(jiān)督成本與國資控股成本過高的問題,。過高的國企監(jiān)督成本和國資控股成本降低了國有經(jīng)濟的運行效率，不僅抑制了國企尤其央企的科技創(chuàng)新力,，也影響了國有企業(yè)的國際競爭力,。
推進央企產(chǎn)權(quán)多元化改革而弱化其已經(jīng)形成的特殊利益集團效應(yīng)
國企監(jiān)督成本與國資控股成本過高問題，在央企層面表現(xiàn)得十分突出,。機制轉(zhuǎn)變是降低監(jiān)督成本與控股成本的前提,。因此，必須加快央企產(chǎn)權(quán)多元化改革進程,。
——制定及出臺相關(guān)政策加快央企產(chǎn)權(quán)多元化改革,。在2002-2005期間出臺的國企全面改制政策及若干個文件，有效推動了小微國企和地方國企的產(chǎn)權(quán)多元化改革,。這些政策及文件在今天已經(jīng)難以推動央企的產(chǎn)權(quán)多元化改革,，因此，應(yīng)著眼中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)根本性調(diào)整,，專門出臺推進央企產(chǎn)權(quán)多元化改革的政策,。要清醒地看到，央企不會主動進行產(chǎn)權(quán)多元化改革,，必須出臺政策推動其改革,。
——央企產(chǎn)權(quán)多元化改革設(shè)計要著眼于打破對特殊利益集團的保護。部分央企已經(jīng)成為特殊利益集團,，是不爭的事實,。央企產(chǎn)權(quán)多元化改革,，不單純是為了改變央企的組織形式及資本結(jié)構(gòu)，還要力求能夠動搖央企的特殊利益集團地位,。因此,，央企產(chǎn)權(quán)多元化改革必須與打破對央企特殊利益集團的保護結(jié)合起來。如果央企產(chǎn)權(quán)多元化改革不能觸及并打破對央企特殊利益集團的保護,，某些央企所出現(xiàn)的“控制權(quán)比所有權(quán)更好”現(xiàn)象,，會進一步加劇國有產(chǎn)權(quán)的異化效應(yīng)。
加大國資變現(xiàn)與國有股權(quán)減持力度 籌集社會改革資本
國有資產(chǎn)在中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型及全面建成小康社會的重要歷史時期,，要發(fā)揮更大作用,。依托國有資本經(jīng)營預算，變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)籌集社會改革成本,，會使國有資產(chǎn)成為消除社會動蕩風險而維護社會持續(xù)穩(wěn)定的基礎(chǔ),。
——按照中長期規(guī)劃來確定5-10年的國資變現(xiàn)及國有股權(quán)減持規(guī)模。國資變現(xiàn)及國有股權(quán)減持中長期規(guī)劃應(yīng)包括5-10年國資規(guī)模,、國有資本分布,、國有控股比例的具體規(guī)定，如國有資本控股在重要領(lǐng)域如石油石化電力電信等可按35%-51%比例控股,，一般領(lǐng)域鋼鐵煤炭設(shè)備制造可按15%-35%比例控股,；充分競爭領(lǐng)域可按1%-15%比例參股。部分國有資產(chǎn)變現(xiàn)有多種方式：一是國有資產(chǎn)的直接出售,；二是國有股權(quán)的減持,；三是國有資產(chǎn)證券化后的變現(xiàn)。在多種形式的國有資產(chǎn)變現(xiàn)中,，要盡可能通過證券市場與產(chǎn)權(quán)交易市場進行操做,。
——通過部分國資變現(xiàn)及國有股權(quán)減持來支付相應(yīng)的社會改革成本。在國有資產(chǎn)尤其經(jīng)營性國有資產(chǎn)對社會體制改革支持上,，應(yīng)重點推動城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)改革,，加快城鄉(xiāng)一體化進程，實現(xiàn)“人的城鄉(xiāng)一體化”,。由此形成的社保等支付缺口,，可以考慮通過變現(xiàn)一小部分國有資產(chǎn)及減持部分國有股權(quán)的方式來彌補。以一定數(shù)額國資變現(xiàn)籌集社會體制的改革成本,，既符合經(jīng)濟運行規(guī)律的要求,，也符合社會發(fā)展規(guī)律的要求。當然,，在國資變現(xiàn)的政策出臺及具體操做上,，還要有國有資本經(jīng)營中長期預算、全國性社保基金中長期預算等條件的完善及配套,。