日前，中國金融四十人論壇(CF40)和中國農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合發(fā)起的,，中國農(nóng)村金融論壇成立儀式暨“新城鎮(zhèn)化與農(nóng)村金融改革”專題研討會在京舉行,。來自中共中央農(nóng)村工作領導小組辦公室,、中國人民銀行,、中國農(nóng)業(yè)銀行,、中國社會科學院,、清華大學、中國投資有限責任公司等單位的官員,、專家,、學者圍繞城鎮(zhèn)化與農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)村金融改革等主題進行探討與爭論,。
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改革土地制度 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設 |
當前迫切需要加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程
中央農(nóng)村工作領導小組辦公室主任陳錫文說,，當前迫切需要加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，這是解決當前糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供求問題的需要,。2004年-2012年,，中國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)“九連增”，但糧食和其他重要農(nóng)產(chǎn)品的進口依然在增加,。從2011年開始,，中國的谷物轉(zhuǎn)為凈進口，2012年的進口量是1398萬噸,，相當于國內(nèi)糧食總產(chǎn)量的2.4%,。按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織的口徑，中國的糧食自給率為97.6%,。2012年中國大豆的進口量為5838萬噸,，約為全球貿(mào)易量的60%。如果把大豆也算作糧食,，中國糧食自給率將不再是97.6%,，而是不到87%。此外,，中國還進口了845萬噸的食用植物油,、335萬噸的糖、107萬噸的乳制品和430萬噸的棉花,。
針對以上的糧食和農(nóng)產(chǎn)品的自給率問題,，有專家提出不同看法，中國不應該再追求糧食完全的自給自足,。隨著城鎮(zhèn)化的推進,，大量農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民，國民的飲食結(jié)構和飲食質(zhì)量都有明顯提高,，這對我國糧食和其他重要農(nóng)產(chǎn)品的供給提出了越來越高的要求,，在經(jīng)濟全球化背景下，農(nóng)產(chǎn)品完全自給自足既沒有必要,，也不太可能,。下一步需要考慮的是哪些農(nóng)產(chǎn)品應當是國內(nèi)確保，哪些則應該通過國際市場或國際資源取得,。
加快推進農(nóng)民工市民化 推動農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營
農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路,，是確保糧食增產(chǎn),、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的保障,。1978年-2012年,，我國城市化率從17.9%提高到52.6%，但我國農(nóng)業(yè)規(guī)�,；�(jīng)營的程度依然較低,，農(nóng)地細碎化現(xiàn)象情況仍然嚴重。關鍵原因是,，在中國城鎮(zhèn)化過程中,，沒有解決農(nóng)民工市民化問題，這使得超過2.6億的農(nóng)民工依然保留著農(nóng)村土地,。
陳錫文認為,，促進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營首先需要解決的問題是確保已經(jīng)進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工不再回到農(nóng)村，即推進農(nóng)民工市民化,，否則連已經(jīng)形成的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營都穩(wěn)定不住,。而只有解決好就業(yè)、住房,、社保,、子女教育等問題，進城農(nóng)民才沒有后顧之憂,。在就業(yè)方面,，應積極鼓勵非國有企業(yè)發(fā)展，特別是鼓勵中小企業(yè),、微小企業(yè)發(fā)展,，創(chuàng)造就業(yè)機會。在住房方面,，2011年中國住房和城鄉(xiāng)建設部的調(diào)研顯示,，農(nóng)民工在就業(yè)地的住房，52%為用人單位提供的包括工棚在內(nèi)的住房,，47%為租住城中村,、城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民住宅，自有住房不到1%,。在社保方面,，農(nóng)民工進城后繳納基本社保的比例相當?shù)停黜椛绫Ｆ骄鶇⒈Ｂ首罡邇H為24%,，社保缺口巨大,。在教育方面，2011年全國農(nóng)民工子女隨遷有1167萬，而且還在增加,，上學壓力非常大,。
有學者則認為，從國外經(jīng)驗看,，單純的自發(fā)式農(nóng)地流轉(zhuǎn)不太可能將農(nóng)地集中起來,，但若以政府強制性行政措施推進農(nóng)地集中流轉(zhuǎn),，又往往違背農(nóng)戶自由意愿,，損害其權益。因此,，法,、德、日等國都采用政策和法規(guī)來引導農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地,。如日本于1970年大幅修改《農(nóng)地法》,，該法為促進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，專門設立由國家,、地方政府和農(nóng)業(yè)協(xié)同組合共同組成的不以盈利為目的的農(nóng)地管理公司,，協(xié)助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位從農(nóng)戶那里流轉(zhuǎn)農(nóng)地，政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位和農(nóng)戶雙方均提供優(yōu)惠補助,。1980年日本頒布《農(nóng)地利用增進法》,，積極推行農(nóng)地委托經(jīng)營，在農(nóng)業(yè)協(xié)同組合的協(xié)調(diào)下,，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位接受農(nóng)戶的委托,，擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模。中國可借鑒這些國家農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)驗,，用政策法規(guī)正確引導農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地,。由于中國農(nóng)村地域廣闊，何種程度的規(guī)模才為適度,，難有普適性的量化標準,，所以，各地在制定農(nóng)地適度規(guī)模政策法規(guī)時,，應根據(jù)各自的資源稟賦,、農(nóng)業(yè)經(jīng)營環(huán)境、生產(chǎn)力水平等生產(chǎn)要素,，結(jié)合農(nóng)地單位面積的成本投入和產(chǎn)出狀況,，合理確定符合本地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的適度規(guī)模指導性標準。
改革土地制度,、戶籍制度等相關制度推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅是推進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營從而推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要,，也是推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、擴大內(nèi)需及促進社會和諧發(fā)展的需要,。據(jù)國務院發(fā)展研究中心《農(nóng)民工市民化的成本測算》課題組的測算,，一個農(nóng)民工市民化的成本為8萬元,。目前，農(nóng)民工市民化之所以難以推動,，關鍵在于地方政府主觀上不愿承擔上述成本,。當然，在客觀上,，如果這些成本完全由政府承擔,，財力也難以支持。
中國社會科學院學部委員張曉山提出,，要進一步明確農(nóng)村土地等集體資源的產(chǎn)權,。農(nóng)村土地資源屬于集體所有，但這種界定在產(chǎn)權上還有許多不清晰的地方,，影響了農(nóng)村土地節(jié)約集約利用工作的正常有序進行,。2012年的中央1號文件提出，“2012年基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權確權登記頒證”工作,。但在確權工作中,，法律和政策層面上都存在一些亟待解決的問題，比如,，“集體所有”究竟是哪一個層級的集體,？“集體所有”究竟由誰來代表集體行使所有權的各項權能？法律賦予農(nóng)村集體的成員所享有的成員權與財產(chǎn)權之間存在什么矛盾,？集體建設用地和未用地確權到集體的哪一層級由集體經(jīng)濟組織成員根據(jù)歷史沿革和現(xiàn)實狀況民主協(xié)商解決,。最終使集體經(jīng)濟組織成員對集體各類土地的狀況及權屬都心里有數(shù)，為其合法行使權利奠定基礎,。
清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明認為,，土地制度的改革應包括如下內(nèi)容：第一，應建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場,，允許農(nóng)村集體建設用地合法有序進入市場,，比如以增減掛鉤的方式，與國有城市建設用地同地同權同價,。這樣一方面可以使農(nóng)民分享到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化所帶來的土地增值,，保證農(nóng)民的財產(chǎn)收入，從而使農(nóng)民自身有財力承擔一部分市民化成本,；另一方面,，伴隨農(nóng)村集體建設用地進入市場，地價和房價將會下降,，政府在推進農(nóng)民工市民化過程中的保障房建設支出也會大幅減少,。第二，應進一步完善農(nóng)地和宅基地的退出機制。一方面賦予農(nóng)民承包地和宅基地完整的用益物權,，使進城務工多年并有了穩(wěn)定勞動關系的農(nóng)民能夠通過土地市場將承包地和宅基地有償轉(zhuǎn)讓,，獲得一筆進城落戶的安家費或創(chuàng)業(yè)資金；另一方面可以采取宅基地換房,、承包地換社保的方式,，降低農(nóng)民工進城落戶的門檻。
清華大學社會科學學院院長李強表示,，戶籍制度的改革可以從如下方面進行：第一,，促進戶籍管理的功能轉(zhuǎn)換，逐步弱化人口遷移管理的功能,，加強人口登記服務的功能,，使戶籍制度向更加有利于促進人口自由流動,、改善公共服務的方向發(fā)展,。第二，要將附著在戶口上的各種社會福利進行分解,，使其逐步與戶口“脫鉤”,，為戶口“減負”，促進基本公共服務均等化,，形成統(tǒng)一的,、覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務體系，從而逐步淡化戶口價值,，消解戶口等級,。第三，分類指導進行戶籍政策改革,，創(chuàng)造更廣泛,、更多元的市民化路徑。戶籍制度改革應當是一個漸進的過程,，可以根據(jù)城市的不同情況,，分類指導，有計劃,、有步驟地推進,。
實行大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略節(jié)約保護耕地資源
一些學者建議，在農(nóng)民工落戶問題上,，中小城市,、小城鎮(zhèn)應盡快取消實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的落戶準入門檻；而大城市也應積極研究放寬相關政策,，通過“積分落戶”等辦法,，暢通新生代農(nóng)民工融入城市的制度渠道。這實際上關系到中國城市化是以大城市為主，還是以中小城市,、小城鎮(zhèn)為主的發(fā)展戰(zhàn)略問題,。
蔡繼明認為，這種觀點只看到了農(nóng)民進入中小城市,、小城鎮(zhèn)的門檻低,，而沒有看到中小城市、小城鎮(zhèn)沒有足夠的就業(yè)崗位,。目前,，大城市是吸納農(nóng)民工最多、最集中的地方,，但從國際經(jīng)驗和中國實踐看,，大城市不僅更易于控制和減少污染，而且還更集約和節(jié)約土地資源,。據(jù)世界銀行統(tǒng)計,，2010年我國僅有17.7%的人口居住在超過100萬人的城市里，不僅低于全球19.9%的平均水平,，更是明顯低于英國的25.6%,、美國的44.7%和日本的49.5%。中國正處于城市化的加速期,，在城市化的快速發(fā)展中,，城市化的空間也必然會擴展，必然會占用土地,，必然涉及耕地,。要化解城市化占用耕地和保護耕地的矛盾，就必須以大城市為主體加快城市化進程,。否則,，可能尚未實現(xiàn)70%的城市化率，18億畝耕地紅線就已經(jīng)被突破,，糧食安全就面臨威脅,。根據(jù)測算，城市的最優(yōu)人口規(guī)模在100萬-400萬,。因此,，對北京、上海這種1000萬人以上的大城市,，政府應該限制發(fā)展,；對400萬-1000萬人口的大城市，應適當加以限制,；對100萬-400萬人口的大城市,，應積極鼓勵其發(fā)展,。
調(diào)整偏離本意的新農(nóng)村建設
陳錫文說，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),，新農(nóng)村建設在不少地方已經(jīng)變成拆房建房,，成為地方獲取城鎮(zhèn)建設用地指標的重要途徑，偏離了“生產(chǎn)發(fā)展,、生活寬裕,、鄉(xiāng)風文明、村容整潔,、管理民主”的本意,。當然，也有一些地區(qū)的做法值得借鑒,，比如浙江,，這個省在新農(nóng)村建設中以污水處理和垃圾處理為重要方向，拆建房比例較低,，投資少,，效果好�,？偟膩碚f,，如果在新農(nóng)村建設中繼續(xù)以拆房建房為重點,，伴隨著城市化的快速推進,，大量農(nóng)民進城，不少新村將可能變成空村,，目前投入的相關財力很可能會浪費,。
蔡繼明則持不同觀點，他認為,，縮小城鄉(xiāng)差距,、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本途徑在于加快推進城市化。隨著農(nóng)業(yè)人口向城市的轉(zhuǎn)移,，相對越來越少的農(nóng)村勞動力耕種越來越多的土地,，從而可以通過農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營大幅度提高務農(nóng)收入。因此,，與其著眼于新農(nóng)村建設,，不如致力于加快城市化進程。政策總要有傾斜度,，有重點：把同樣的財力放在農(nóng)村,，可能是事倍功半；如果放到城市,，擴大城市的規(guī)模,，讓進城的農(nóng)民變成城市居民,，將事半功倍。
農(nóng)村金融供給短缺嚴重
自2003年6月,，國務院出臺《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》,，拉開新一輪農(nóng)村金融改革的序幕，至今已走過十個年頭,。
中國投資有限責任公司副總經(jīng)理謝平認為,，縱覽中國金融改革的全局，農(nóng)村金融改革雖取得一定成效,，初步解決了農(nóng)村基本金融服務的問題,，但由于農(nóng)村金融本身的特性和多年以來農(nóng)村金融改革在認識和制度設計上的偏差，農(nóng)村金融仍是金融體系中最薄弱的環(huán)節(jié),，農(nóng)村金融服務供給短缺現(xiàn)象仍十分嚴重,。具體體現(xiàn)在：第一，針對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的金融服務,，如農(nóng)業(yè)科技,、農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)、水利設施,、農(nóng)產(chǎn)品營銷等方面的金融產(chǎn)品和服務還基本處于空白,。第二，金融支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金來源較為單一,，作為重要融資渠道的資本市場沒有發(fā)揮應有作用,，金融服務能力受到限制。第三,，農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)產(chǎn)品期貨的作用有限,，金融在管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險上的作用沒有充分發(fā)揮。第四,，與金融相關的其他配套措施不盡完善,，農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境建設相對落后，如土地制度改革,、信用環(huán)境,、司法環(huán)境等改革沒有到位，影響了金融支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作用的發(fā)揮,。第五,，多層次的農(nóng)村金融機構體系尚未形成，缺乏專門針對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)鏈服務的專業(yè)金融機構,，商業(yè)性,、合作性和政策性金融機構的分工也不明確，尚未形成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供全方位服務的農(nóng)村金融體系,。第六,，農(nóng)村金融監(jiān)管機制缺乏,。部分中小金融機構存在涉嫌非法集資或違規(guī)吸存、繞開債務融資上限,、偏離“支農(nóng)支小”方向,、暴力收貸、財務核算混亂等問題,，監(jiān)管體制不順問題比較突出,。
農(nóng)村金融供給短缺的原因
中國人民銀行副行長潘功勝認為，原因有二：第一,，農(nóng)村很難提供一些必要的合格的抵押擔保品以通過商業(yè)銀行進行傳統(tǒng)融資,，即使有，計量和確認抵押品的成本也是非常高,。第二,，地方政府和大型企業(yè)對于金融資源的爭奪，對于微型企業(yè)和農(nóng)村金融產(chǎn)生很強的擠壓效應,。
謝平對此又做了三個方面的補充：第一,，農(nóng)村金融機構的公司治理問題仍未解決，已有的農(nóng)村金融機構改革未在公司治理方面取得實質(zhì)性進展,，新型農(nóng)村金融機構與已有的農(nóng)村金融機構在此方面大同小異,。比如農(nóng)村信用社改革過于強調(diào)機構合并和換牌子，而忽略了最重要的治理機制改革,。這使得農(nóng)村金融市場的競爭有限,。第二，中央的優(yōu)惠政策和支持資金效率不高,，甚至已經(jīng)形成一定的道德風險,，存款保險、農(nóng)業(yè)保險和其他材質(zhì)扶貧政策等相關配套政策亟待推進,。第三，改革方式多為自上而下,，分類指導不夠,。此前的農(nóng)村金融改革主要是中央政府主導，各地試點,，而多數(shù)試點往往要求只能成功不能失敗,，因此雖在政府和監(jiān)管機構大力協(xié)助下試點“成功”，但推廣很難,�,？偟膩碚f，現(xiàn)行農(nóng)村金融體系是在一種高成本的基礎上做到了基本金融服務的廣覆蓋,，但不能適應農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,，是一種商業(yè)上不可持續(xù)的農(nóng)村金融體系,。
完善農(nóng)村金融機構 避免惡性競爭
謝平認為，未來農(nóng)村金融改革必須正確處理如下關系：第一,，必須建立治理機構完善的農(nóng)村金融組織,。與城市金融不同，農(nóng)村金融交易成本高,，缺乏抵押品,，風險高，因此農(nóng)村金融必須創(chuàng)新,，而好的治理結(jié)構則是創(chuàng)新能力基礎,。第二，要避免將政府的目標與實現(xiàn)目標的手段混為一談,。政府的目標是解決“三農(nóng)問題”,，實現(xiàn)這一目標的手段是多樣的，信貸支農(nóng)只是其中一種,，應避免將信貸支農(nóng)作為實現(xiàn)政府目標的主要手段強加給農(nóng)村金融機構,。第三，必須要重視非正規(guī)金融的作用,，將非正規(guī)金融納入到正規(guī)農(nóng)村金融體系中,。與正規(guī)金融相比，非正規(guī)金融具有信息,、擔保,、交易成本等方面的天然優(yōu)勢，但只能在一個較小的范圍內(nèi)才有效率,。第四,，必須正確處理好存量與增量的關系，在建立治理結(jié)構完善的新型農(nóng)村金融機構的同時,，務必重視對農(nóng)村信用社的改革,，避免出現(xiàn)惡性競爭和“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。
未來農(nóng)村金融改革的基本內(nèi)容
來自人民銀行的專家認為,，未來農(nóng)村金融改革需要從如下五個方面著手：第一,，堅持發(fā)展微型金融組織，包括如何吸引民間資本參與進來,。第二,，繼續(xù)推進金融產(chǎn)品和服務創(chuàng)新，在其中應注意農(nóng)戶金融和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)金融的差別,。第三,，完善農(nóng)村金融發(fā)展的政策體系和生態(tài)環(huán)境。第四,，建立農(nóng)村金融監(jiān)管體系,。第五,，建立農(nóng)村金融發(fā)展基金。
謝平則認為,，未來農(nóng)村金融改革需包括七個方面：第一,，農(nóng)村金融改革必須存量和增量并進，著重解決法人治理結(jié)構問題,。第二,，建立分層、競爭,、有序的農(nóng)村金融監(jiān)管體制,。第三，放松農(nóng)村金融市場準入,，并建立存款保險制度,。第四，推進農(nóng)村金融市場利率市場化改革,。第五,，在農(nóng)村金融市場開放中重視發(fā)展非存款類放貸機構。第六,，政府要為農(nóng)村金融健康運行創(chuàng)造良好環(huán)境,。第七，在促進農(nóng)村經(jīng)濟生產(chǎn)組織化和市場化的基礎上,，推進農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)產(chǎn)品期貨的發(fā)展,，鼓勵科技金融在農(nóng)村的運用和因地制宜的農(nóng)村金融創(chuàng)新。
中國農(nóng)業(yè)銀行行長張云說,，在發(fā)展微型金融組織的同時,，應注意促進和加強其與大型金融組織之間的合作，做到相互支持,、相互服務,，又同時體現(xiàn)差異化競爭。第一,，大型金融組織有能力在農(nóng)村建立一個比較基礎的支付體系,，這是區(qū)域性的微型金融組織不具備的優(yōu)勢。第二,，大型金融組織可以對小型金融組織進行批發(fā)性金融服務，以彌補其資金不足的重要缺陷,。