一年多來,，隨著國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出,，辜勝阻作為長期研究這一領(lǐng)域的權(quán)威專家,，其調(diào)研足跡遍及廣東,、湖北,、山東,、河北等全國不同城鎮(zhèn)化模式的代表省份,，并最終形成調(diào)研建議，向高層決策提供建言,。
針對記者提出的新型城鎮(zhèn)化配套改革等話題,，辜勝阻說，新型城鎮(zhèn)化無疑是未來中國經(jīng)濟(jì)增長的最大潛力,，但新型城鎮(zhèn)化又確實是一項長期的,、涉及面非常廣的系統(tǒng)工程。要想把城鎮(zhèn)化這一最大潛力變?yōu)楝F(xiàn)實動力,，必須通過改革,，要深化諸如公共服務(wù)體制、財稅金融體制,、土地制度等一系列相關(guān)配套改革,，才能真正取得成功,。
隨著辜勝阻打開話匣子，城鎮(zhèn)化的脈絡(luò)逐漸在記者腦海中清晰起來——全面的城鎮(zhèn)化推進(jìn)思路正在中央層面形成,，它包括農(nóng)民轉(zhuǎn)市民后的教育對接,、醫(yī)療對接、住房對接,、社保對接,，也包括農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式，以及城鎮(zhèn)化投融資體制等核心問題,。
盡管工作千頭萬緒,，但新一輪城鎮(zhèn)化浪潮，或許真的能帶領(lǐng)中國走出未來十年的經(jīng)濟(jì)上升曲線,。
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公共服務(wù)體制改革是城鎮(zhèn)化改革首要問題 |
當(dāng)前尤其要加強(qiáng)對農(nóng)民工及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“學(xué)有所教,、病有所醫(yī)、住有所居,、老有所養(yǎng)”等基本公共服務(wù)供給,。
上證報記者：表面上看，這一輪新型城鎮(zhèn)化熱潮,，似乎仍停留于理論上的“美好”,。原因之一是被市場描述為“最高規(guī)格”,、具有重大指引作用的全國城鎮(zhèn)化工作會議一再推遲,。這一方面表明中央層面對此次城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的高度重視和審慎態(tài)度，另一方面,，也導(dǎo)致市場對以“人的城鎮(zhèn)化”為核心的新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵還是“霧里看花”,。而根據(jù)您的調(diào)研情況，目前各地關(guān)于“人的城鎮(zhèn)化”的推動,，有哪些經(jīng)驗和問題,？
辜勝阻：這一輪新型城鎮(zhèn)化，最大的特點就是“人的城鎮(zhèn)化”,，而其中的關(guān)鍵在于實現(xiàn)農(nóng)民工市民化,。因此，我們強(qiáng)烈建議,，把基本公共服務(wù)供給問題,，作為農(nóng)民工市民化的首要工作來推進(jìn)，而不是簡單的土地開發(fā)在先,。
深化公共服務(wù)體制改革,，要推進(jìn)基本公共服務(wù)從廣度和深度兩個層面向城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋。當(dāng)前尤其要加強(qiáng)對農(nóng)民工及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“學(xué)有所教,、病有所醫(yī),、住有所居,、老有所養(yǎng)”等基本公共服務(wù)供給。這里面包括幾個重點領(lǐng)域,，需要突破,。
第一是教育經(jīng)費保障和教育體制改革。要加大財政對農(nóng)民工隨遷子女教育的投入,，全面實行農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育的政策,，逐步降低隨遷子女接受高中教育的進(jìn)入門檻。在解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育的基礎(chǔ)上,，還得破解異地高考困局,，進(jìn)行科學(xué)的異地高考制度的頂層設(shè)計，從全國通盤考慮研究和出臺異地高考制度安排,，使長期在輸入地就讀的隨遷子女能夠就地參加高考,。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，廣東省2013起開始實施異地高考政策,，實現(xiàn)積分入戶的外來人口隨遷子女享有與戶籍考生同等的高考錄取權(quán)利,。這是一個值得推薦的突破。
第二是要深化醫(yī)療保險制度改革,，逐步將農(nóng)民工及隨遷家屬納入醫(yī)療保險體系,，合理配置醫(yī)療服務(wù)資源，重視社區(qū)衛(wèi)生組織保障農(nóng)民工醫(yī)療服務(wù)的重要作用,。
第三,，要深化保障房制度改革，逐步將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)保障性住房的覆蓋范圍,，降低農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的住房門檻,，并從增大資金支持力度和增加住房供給兩個方面，確保農(nóng)民在城鎮(zhèn)“住有所居”,。運用多種政策工具對農(nóng)民工保障性住房建設(shè)和交易給予資金補(bǔ)貼,、稅收減免、土地供應(yīng),、銀行信貸等方面的支持,，減少保障性住房成本過高給農(nóng)民工帶來的影響，保障農(nóng)民工能夠“住得起”,。
關(guān)于目前市場最為關(guān)注的政策對接,，還有農(nóng)民社保的問題，我們的建議是,，針對農(nóng)民工不同類型和具體情況,，構(gòu)建和完善與農(nóng)民工構(gòu)成和特點相匹配的養(yǎng)老保險制度，同時提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，建立有效的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)制度,。
對于大城市，既不能關(guān)死城門,，堵住農(nóng)民進(jìn)城,，也不能一步徹底完全放開，要依據(jù)城市綜合承載力,，對不同類型農(nóng)民工群體逐步放寬落戶條件,。
上證報記者：近期，有媒體報道,，一些地方政府已經(jīng)全面放開戶籍制度的限制,，以盡快將農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為市民。您怎么看待地方政府大手筆的城鎮(zhèn)化推進(jìn)工作,？
辜勝阻：當(dāng)前戶籍制度改革可以采取“因城而異,，因群而異”的分類指導(dǎo)原則，按城市類型,、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口特征采取不同程度的戶籍遷移管理辦法,。對于大城市，既不能關(guān)死城門,，堵住農(nóng)民進(jìn)城,，也不能一步徹底完全放開戶籍，要依據(jù)城市綜合承載力,，對不同類型農(nóng)民工群體逐步放寬落戶條件,。要優(yōu)先把有穩(wěn)定勞動關(guān)系、長期舉家工作,、生活在城市,，有穩(wěn)定住所、工作和收入,，并基本融入城市的“沉淀型”農(nóng)民工流動人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。要重點推進(jìn)解決新生代農(nóng)民工落戶問題,，在農(nóng)民工市民化的進(jìn)程中,，新生代農(nóng)民工是市民化意愿最強(qiáng)、市民化過程最為迫切,，同時也是比較容易融入城市被市民化的群體,。對于中小城市，要向進(jìn)城農(nóng)民工打開城門,，鼓勵其進(jìn)城落戶,。對于縣城和縣城中心鎮(zhèn)，則要敞開城門,，讓農(nóng)民自由進(jìn)城,。
公共服務(wù)體制改革是新型城鎮(zhèn)化的首要問題,。深化公共服務(wù)體制改革，首先要推進(jìn)基本公共服務(wù)從廣度和深度兩個層面向城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋,，讓轉(zhuǎn)移人口有穩(wěn)定的就業(yè),、實現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋甚至均等和安居樂業(yè)，解決“人如何市民化”問題,。我們建議全國應(yīng)實行統(tǒng)一居住證制度（類似國外綠卡）,，使基本公共服務(wù)按居住證實現(xiàn)常住人口全覆蓋。
上證報記者：產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入是農(nóng)民轉(zhuǎn)市民后有穩(wěn)定收入的保障,。很多地方現(xiàn)在大量涌現(xiàn)各類產(chǎn)業(yè)園區(qū),，將產(chǎn)業(yè)支撐與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)關(guān)聯(lián)。您覺得,，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo),，尤其是戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入，在這一輪新型城鎮(zhèn)化助推中,，具體起到怎樣的作用,？
辜勝阻：城鎮(zhèn)化在發(fā)展過程中必須與工業(yè)化、信息化,、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“同步”發(fā)展,，使城鎮(zhèn)化建立在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，形成堅實的產(chǎn)業(yè)支撐,，不能搞“空城計”,。要防有城無市的過度城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化缺乏產(chǎn)業(yè)支撐,，避免使新市民變游民,、新城變空城的“拉美化陷阱”。沒有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和集聚,，無法提供城鎮(zhèn)化所需的人口,、資金和就業(yè)機(jī)會等等，即使依靠政府行政力量增加城鎮(zhèn)人口,、開展城鎮(zhèn)建設(shè),，都是不可持續(xù)的。
因此,，我們建議,，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，要建立合理的產(chǎn)業(yè)體系,，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),，著重發(fā)展新一代信息技術(shù)、節(jié)能環(huán)保、新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐,。要通過促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，衍生出新的產(chǎn)業(yè)形態(tài),，催生城市發(fā)展新動力,。
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建立改革成本多元化的分擔(dān)機(jī)制和市場化的投融資機(jī)制 |
要建立中央政府和地方政府及政府、企業(yè),、個人共同參與的市民化成本分擔(dān)機(jī)制,，多渠道分擔(dān)市民化的改革成本。
上證報記者：農(nóng)民工市民化是一項高成本的改革,，需要大量的投入,。應(yīng)該如何解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的資金問題？
辜勝阻：我們覺得,，解決城鎮(zhèn)化“錢從何處來”的問題,，需要建立改革成本多元化的分擔(dān)機(jī)制和市場化的投融資機(jī)制。具體來說,，要建立中央政府和地方政府及政府,、企業(yè)、個人共同參與的市民化成本分擔(dān)機(jī)制,，多渠道分擔(dān)市民化的改革成本,。
首先，要確定中央政府與地方政府的成本分擔(dān)辦法,，深化財稅體制改革,，努力使地方財力與事權(quán)相匹配。中央政府要加大財政轉(zhuǎn)移支付對提升地方政府公共服務(wù)能力的支持力度,，并承擔(dān)農(nóng)民工市民化的特殊性支出,；設(shè)計和推進(jìn)相關(guān)稅收制度改革，規(guī)范土地財政為稅收財政,，確保地方財政有穩(wěn)定可靠的稅源,，提高地方政府承擔(dān)市民化的能力。
地方政府做什么呢,？地方政府要逐步提高農(nóng)民工市民化投入在財政支出中的比例,，集中解決教育、醫(yī)療,、社會保障及保障房等基本公共服務(wù)支出問題。
另外,，企業(yè)也要順應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化提高農(nóng)民工的工資待遇和基本福利,，為其辦理基本的社會保險以及分擔(dān)保障房的部分成本支出。要推進(jìn)金融改革特別是農(nóng)地金融的改革，使農(nóng)民“沉睡的土地”變成其市民化的自有資本,。
與此同時,，要建立市場化的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制，積極引導(dǎo)民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè),。發(fā)展民營金融機(jī)構(gòu)和草根金融,，為農(nóng)民工的草根創(chuàng)業(yè)和草根經(jīng)濟(jì)提供金融支持。此外,，推進(jìn)民營企業(yè)在城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施,、公共事業(yè)和社會事業(yè)中與其他所有制企業(yè)在投資審批、土地,、財稅扶持方面的待遇公平化,，吸引更多的社會資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。
調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn),，一批農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)潮正在湖北形成,。2012年黃岡市有2000多農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，吸納8萬多人就業(yè),。位于湖北隨州市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的裕國菇業(yè)有限公司就是一家農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè),，已轉(zhuǎn)移吸納農(nóng)村富余勞動力1500多人。政府應(yīng)該高度重視這一流動趨勢,，適時地構(gòu)建“進(jìn)城打工學(xué)習(xí)——回流創(chuàng)業(yè)實踐”機(jī)制,，依靠廣大民眾強(qiáng)烈的自我創(chuàng)業(yè)、自我發(fā)展的愿望,，鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè),，發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)和草根經(jīng)濟(jì)，以創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會,，提高農(nóng)民工更好融入城市的能力,。
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完善土地“確權(quán)、流轉(zhuǎn),、征用”等制度改革 |
推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)賦能工作,，完善農(nóng)民工承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)或退出機(jī)制，控制征地規(guī)模和提高用地集約度,，解決農(nóng)民工進(jìn)城的“后顧之憂”,。
上證報記者：土地制度改革是新型城鎮(zhèn)化的又一關(guān)鍵。如何通過深化改革,，既保障進(jìn)城農(nóng)民工的土地財產(chǎn)權(quán),，又能促進(jìn)土地高效集約使用？
辜勝阻：土地問題是城鎮(zhèn)化另一個焦點問題,。土地是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最重要的物質(zhì)要素,。土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的根本,，農(nóng)村土地制度則是土地問題的核心。農(nóng)民只有擁有離開土地的選擇權(quán)和處置土地的自主權(quán),，才能擁有市民化的基礎(chǔ),。
為此，我們覺得,，要對土地“確權(quán),、流轉(zhuǎn)、征用”等一系列環(huán)節(jié)進(jìn)行有針對性的制度改革,，推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)賦能工作,，完善農(nóng)民工承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)或退出機(jī)制，控制征地規(guī)模和提高用地集約度,，解決農(nóng)民工進(jìn)城的“后顧之憂”,。
具體做法上，首先要加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查,，盡快完成確權(quán)登記頒證工作,。其次，要探索建立農(nóng)民工承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)或退出機(jī)制,，提高土地流轉(zhuǎn)的市場化配置程度,，降低農(nóng)民與土地“松綁”的難度。最后,，要完善征地制度和用地制度,，增加農(nóng)民工土地增值收益，控制征地規(guī)模,，提高用地集約度,。
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構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系 |
大力發(fā)展城市群來發(fā)揮中心城市的規(guī)模效應(yīng)和輻射作用；通過發(fā)展中小城市和做大縣城來鼓勵更多的人就地城鎮(zhèn)化,。
上證報記者：對于哪些區(qū)域應(yīng)該是城鎮(zhèn)化的重點區(qū)域,，業(yè)內(nèi)討論也很多。您覺得城市群和小城鎮(zhèn)各自應(yīng)該有怎樣的功能定位,？
辜勝阻：城鎮(zhèn)體系協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)鍵在于堅持“兩條腿走路”：一是大力發(fā)展城市群來發(fā)揮中心城市的規(guī)模效應(yīng)和輻射作用,，以大帶小、合理分工,，充分發(fā)揮大城市要素集聚的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和中小城市吸納就業(yè)的社會效益,；二是通過發(fā)展中小城市和做大縣城來鼓勵更多的人就地城鎮(zhèn)化，減少城鎮(zhèn)化過程中的“候鳥型”和“鐘擺式”人口流動帶來的巨大社會代價,。
我國東部地區(qū),，例如珠三角、長三角和環(huán)渤海等地區(qū),，可以采取以大都市圈為特征的城市化策略,，“做好”城市群,，實行組團(tuán)式的城市結(jié)構(gòu),，通過大都市的輻射能力,，直接把周邊的小城鎮(zhèn)納入塊狀的城市圈內(nèi)。比如目前在建設(shè)的環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈,，以河北固安為代表的環(huán)北京區(qū)域,，已經(jīng)形成航空航天、生物醫(yī)藥等多種高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)支撐,，就地解決農(nóng)民置業(yè)的成熟模式,。
另外，我們在山東省調(diào)研時發(fā)現(xiàn),，山東的做法是將城鎮(zhèn)化空間布局分為城市群,、區(qū)域中心城市、縣域中心城市,、小城鎮(zhèn),、新型農(nóng)村社區(qū)五個層級，通過發(fā)揮中心城市的規(guī)模效應(yīng)和輻射作用,，緩解其人口和資源承載壓力,，而且增強(qiáng)周邊中小城市的區(qū)位優(yōu)勢，提高中小城市吸引力,，推動了大城市和中小城市協(xié)同共贏發(fā)展,。
上證報記者：有專家認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是一個隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，自然而然形成的結(jié)構(gòu)變遷,、人口流動。一旦加入行政性推動的成分,，可能產(chǎn)生拔苗助長的結(jié)果,。您是否有此擔(dān)心？
辜勝阻：城鎮(zhèn)化是市場的產(chǎn)物,，推進(jìn)城鎮(zhèn)化要尊重客觀規(guī)律,，但并不意味著城鎮(zhèn)化過程中政府應(yīng)“無所作為”。僅靠市場“無形之手”,，會造成市場失靈,，不利于城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。為此,，新型城鎮(zhèn)化需要政府“有形之手”和市場“無形之手”的“兩只手”相結(jié)合,，形成“市場拉動”和“政府推動”的雙重動力機(jī)制。
在“政府推動”方面,，當(dāng)前最大的缺位是農(nóng)民進(jìn)城后沒有享受均等的基本公共服務(wù),，這就需要政府因勢利導(dǎo),、順勢而為，通過深化城鎮(zhèn)化配套改革主動解決市場失靈,，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,。當(dāng)然，政府推動必須要在尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上,，有所為有所不為,，既不能缺位也不能越位、錯位,。