●政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展蛻變成為誰官職高誰有話語權(quán)。許多地方的城市規(guī)劃因此嚴(yán)重違反科學(xué)規(guī)律,，帶來了重大損失
●政府一家為大,，主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展,，為了自身政績(jī)需要,、面子形象需要，攤大餅,、搞擴(kuò)張
●國際上,，土地城鎮(zhèn)化一般是人口城鎮(zhèn)化的1.2倍,，我國2000～2010年達(dá)到1.8倍
●由于土地收益分配以地方為主，且地方政府對(duì)土地收益有較大的支配自主權(quán),，這就導(dǎo)致地方政府具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)低價(jià)從農(nóng)民手中征地,，然后高價(jià)出讓
●人口已經(jīng)達(dá)到中等城市的規(guī)模，但得不到相應(yīng)的政策支持,。在土地指標(biāo)利用方面，低等級(jí)城鎮(zhèn)獲取土地指標(biāo)非常困難
十八大報(bào)告中八次提到了城鎮(zhèn)化,，李克強(qiáng)總理也多次強(qiáng)調(diào),，城鎮(zhèn)化是我們最大的內(nèi)需潛力所在,。但是未來城鎮(zhèn)化道路該如何走？新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里,？城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的改革重點(diǎn)在哪里,？如何解決和糾正當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中存在的各種問題和錯(cuò)誤做法？這些問題成為擺在新一屆政府面前的一道道難題,。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心是國內(nèi)開展城鎮(zhèn)化研究比較早的單位,，曾提出了多份富有建設(shè)性的政策建議。近日《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪了該中心研究員馮奎,。
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政府全面主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式弊端顯現(xiàn) |
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式與其它國家相比,，存在許多不同之處,，尤其是政府的角色不可或缺,，甚至起主導(dǎo)的作用。有人認(rèn)為,，這種政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化一定程度上有利于城鎮(zhèn)化率迅速提升，有利于政府對(duì)人口流向,、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等進(jìn)行調(diào)節(jié),，但是也有人認(rèn)為，這種模式也面臨著部分政策失效,、負(fù)面影響漸漸顯現(xiàn)的問題。您怎么看待這個(gè)問題,？
馮奎：政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化干預(yù)人口向城市集聚，以行政手段影響城市增長(zhǎng),，這種干預(yù)主要通過制定戶籍政策,、土地政策、行政區(qū)劃調(diào)整政策,、投融資政策體現(xiàn)出來。
首先,，人口戶籍政策。城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容就是人口由農(nóng)村向城市的流動(dòng),。中國的戶籍制度通過對(duì)人口流動(dòng)實(shí)施限制，從而成為政府對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)行干預(yù)最有力的手段,。
自1958年至80年代初,，政府通過戶籍政策全面控制人口遷移。從1980年代初至2000年,，戶籍政策不斷放松，但對(duì)遷移仍設(shè)置許多前提條件,。從2000年至今,，縣以下戶籍已基本放開,，但是各地過高的“門檻”仍然排斥農(nóng)民工進(jìn)城。
其次,，土地政策。中國一系列土地制度保障了國家可以主導(dǎo)城鎮(zhèn)化過程中的土地利用,。第一,，從土地所有制規(guī)定來看，《土地管理法》規(guī)定,，“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，即規(guī)定國家對(duì)城市土地的所有權(quán),，而任何個(gè)人、組織或企業(yè)都不能擁有其所有權(quán),；第二,，土地規(guī)劃制度，特別是土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定要求,，土地使用者在利用土地時(shí)，要嚴(yán)格按照土地規(guī)劃,，不能違背；第三,，土地用途管制的規(guī)定強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,，控制建設(shè)用地總量,，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù),；第四，土地儲(chǔ)備制度規(guī)定,，城市土地依法進(jìn)行土地使用權(quán)的出讓必須經(jīng)過政府儲(chǔ)備,；第五，土地供應(yīng)制度,，包括土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃等,，以指標(biāo)的形式保證土地用于政府指定的地區(qū)或部門�,；谏鲜鲆幌盗兄贫�,，各相關(guān)部門出臺(tái)了多項(xiàng)政策文件對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行宏觀管理與調(diào)控。這些管理與調(diào)控手段涉及城鎮(zhèn)化過程中各類相關(guān)用地,，比如住房用地,、工業(yè)用地、商業(yè)用地等,。通過這種辦法，國家實(shí)施了對(duì)城鎮(zhèn)化的主導(dǎo),。特別要注意的是，這些政策的執(zhí)行期限并不明確,，一般表現(xiàn)為“通知”,、“工作方案”、“意見”等典型行政化的特征,。
第三,，行政區(qū)劃政策。中國城市和小城鎮(zhèn)的設(shè)置需要按照一定標(biāo)準(zhǔn),、程序報(bào)批,，經(jīng)過嚴(yán)格審定后才可被認(rèn)定為是城市或小城鎮(zhèn)。1984年的小城鎮(zhèn)設(shè)立政策,、1986年的縣級(jí)市設(shè)立政策,，是迄今為止影響小城鎮(zhèn)與中小城市發(fā)展格局最重要的政策。
第四,，規(guī)劃政策,。規(guī)劃政策作為政府管理經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)政策工具，種類繁多,。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),，經(jīng)國家法律授權(quán)編制的規(guī)劃至少有83種。這些規(guī)劃工具強(qiáng)調(diào)上下口徑一致,，上級(jí)部門的規(guī)劃制定的指標(biāo)會(huì)層層分解到下級(jí)部門的規(guī)劃,，因而導(dǎo)致在整個(gè)城鎮(zhèn)化過程中,，各種規(guī)劃體現(xiàn)出一種政府主導(dǎo)的、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)較濃的色彩,。
先看發(fā)展規(guī)劃,。國家層面制定全國國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，省,、市,、縣層面將上級(jí)部門的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的主要指標(biāo)進(jìn)行分解落實(shí)。國土資源部門和發(fā)改委部門負(fù)責(zé)編制國土規(guī)劃,。國家層面制定全國性的國土利用規(guī)劃,，省、市,、縣,、鄉(xiāng)分別制定各自的國土規(guī)劃。國土利用的主要目標(biāo)通過這個(gè)規(guī)劃進(jìn)行層層分解,。建設(shè)部門牽頭編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、市域體系規(guī)劃,、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃也基本上上行下效,。在規(guī)劃編制過程中，上級(jí)行政部門的規(guī)劃對(duì)下級(jí)行政部門的規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)與監(jiān)督,。
上述各類規(guī)劃中,，發(fā)展規(guī)劃不是法定規(guī)劃，但由于它是發(fā)改系統(tǒng)主導(dǎo),，總體協(xié)調(diào)性較強(qiáng),。建設(shè)部門的城市規(guī)劃雖然是法定規(guī)劃，但在中國的國情條件下,，受到城市政府行政命令的影響較大,，出現(xiàn)所謂“行政權(quán)威大于知識(shí)權(quán)威”的現(xiàn)象。各類規(guī)劃在城市這一層面,，多被政府利益引導(dǎo)著前進(jìn),。
第五，投融資政策,。1994年1月1日起,，國家實(shí)行了分稅制，規(guī)定土地出讓金收入30%歸中央,，70%歸地方,。由于中國城鎮(zhèn)化過程中面臨著大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及人口城鎮(zhèn)化發(fā)展，資金缺口較大，而地方又沒有培育起財(cái)產(chǎn)稅等長(zhǎng)期收入來源,，這使得地方城市政府開始不斷依賴土地財(cái)政收入,。2010年，土地出讓金已占地方主要財(cái)政收入70%,。政府對(duì)土地出讓金的依賴是一個(gè)循環(huán),，即政府越依賴于土地出讓金，它就必須通過依賴高度壟斷的一級(jí)土地市場(chǎng),。而這又會(huì)導(dǎo)致政府有著強(qiáng)勁動(dòng)力從農(nóng)民手中征地,，并阻止農(nóng)民在集體土地上進(jìn)行城市化的探索。
另一方面,，中國城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民市民化所需資金的多元投入機(jī)制并沒有形成,。長(zhǎng)期以來,，我國對(duì)中小企業(yè)、民營企業(yè)的投資采取的是法有規(guī)定方可進(jìn)行投資的政策,，而不是法無明文禁止都可進(jìn)行投資的政策,。2010年5月，國務(wù)院頒布“新36條”,，鼓勵(lì)民間資本參與電力建設(shè),、興建各類學(xué)校、醫(yī)院等設(shè)施,�,！靶�36條”在很多方面具有創(chuàng)新性，但也存在許多問題,。一是鼓勵(lì)民間資本參與的大量投資項(xiàng)目,，其細(xì)則出臺(tái)依然需要有關(guān)部委研究后推出。由于民間資本參與投資建設(shè)的領(lǐng)域與部委原先管轄的領(lǐng)域存在一定沖突,，部委或其直屬,、下屬單位對(duì)民間資本參與投資建設(shè)有抵觸情緒，因此細(xì)則內(nèi)容上有一定折扣,。二是這份“新36條”出臺(tái)后,，進(jìn)一步明確了部委牽頭單位。許多對(duì)民間資本的鼓勵(lì)性措施,，往往要由多個(gè)部委協(xié)調(diào)解決,。這導(dǎo)致協(xié)調(diào)成本較高，本來是簡(jiǎn)化的投資鼓勵(lì)政策可能又演變成為投資審批政策,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：這種政府全面主導(dǎo)的模式有哪些弊端,？
馮奎：城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)平臺(tái)是地方各類城市、小城鎮(zhèn),。政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化,，就是由政府部門進(jìn)行決策并且推進(jìn)的城鎮(zhèn)化,。這種城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)上級(jí)指揮下級(jí)，下級(jí)貫徹落實(shí)上級(jí)要求,，政府部門對(duì)相關(guān)部門下達(dá)行政命令,。雖然這種政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化有一定的合理性，但卻存在許多問題和弊端,。
首先是缺乏科學(xué)性,。政府體系是一個(gè)典型的金字塔式的組織結(jié)構(gòu)，且政府與企業(yè)或非政府組織的關(guān)系又有較強(qiáng)的支配關(guān)系,，這就導(dǎo)致以政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展蛻變成為誰官職高誰有話語權(quán),。許多地方的城市規(guī)劃因此嚴(yán)重違反科學(xué)規(guī)律，帶來了重大損失,。
其次是造城運(yùn)動(dòng),，盲目擴(kuò)張。政府一家為大,，主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展,，為了自身政績(jī)需要、面子形象需要,，攤大餅,、搞擴(kuò)張。突出反映這種粗放式,、外延式城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)道路,，就是城市建設(shè)用地增長(zhǎng)過快。據(jù)遙感影像對(duì)比分析,，僅2006～2009年,，全國84個(gè)重點(diǎn)城市主城區(qū)建設(shè)用地規(guī)模就從1.7萬平方公里擴(kuò)大到1.9萬平方公里。在全國652個(gè)城市中,，市區(qū)面積增加1倍以上的城市有147個(gè),。
第三是不計(jì)成本，粗放發(fā)展,。國際上,，土地城鎮(zhèn)化一般是人口城鎮(zhèn)化的1.2倍，我國2000～2010年達(dá)到1.8倍,。這表明,，相比較一定數(shù)量人口城鎮(zhèn)化，土地利用十分粗放,。造成這種情況的原因復(fù)雜,，其中主要原因是政府并不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，在用行政力量推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展時(shí)，可以少計(jì),、不計(jì)城鎮(zhèn)化的成本,，包括土地成本。
第四是低價(jià)征地,，與民爭(zhēng)利,。由于土地收益分配以地方為主，且地方政府對(duì)土地收益有較大的支配自主權(quán),，這就導(dǎo)致地方政府具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)低價(jià)從農(nóng)民手中征地,，然后高價(jià)出讓。數(shù)據(jù)顯示,，2008年全國土地收入1.0375萬億元,，拆遷、補(bǔ)助費(fèi)用為3778億元,；2009年全國土地收入為1.42萬億元,，拆遷、補(bǔ)助費(fèi)用為5180億元,。也就是說,，政府花1塊錢,，可以獲得3塊錢,。
第五是資源過度集中，中小城市增長(zhǎng)乏力等,。人口已經(jīng)達(dá)到中等城市的規(guī)模,，但得不到相應(yīng)的政策支持。在土地指標(biāo)利用方面,，低等級(jí)城鎮(zhèn)獲取土地指標(biāo)非常困難,。2000-2010年，中國城級(jí)以上城市市轄區(qū)的建成區(qū)面積增長(zhǎng)了95.8%,，而同期中國縣級(jí)以上城鎮(zhèn)建成區(qū)面積僅增長(zhǎng)了50.9%,。
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戶籍、土地,、等級(jí)化管理等問題障礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程 |
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：這些制度和政策對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生了哪些不利影響,？
馮奎：正是因?yàn)樵趹艏⑥r(nóng)民工基本公共服務(wù),、保障性住房建設(shè),、土地利用、等級(jí)化的行政管理體制等方面存在大量的問題,，新型城鎮(zhèn)化向前推進(jìn)中遇到多方面障礙,。
一是戶籍方面。過高落戶“門檻”排斥農(nóng)民工。一些地方規(guī)定,，“主城市落戶需要在主城區(qū)務(wù)工經(jīng)商5年以上,，投資興辦實(shí)業(yè)3年累計(jì)稅收10萬，或者1年納稅5萬以上”,；還有一些地方規(guī)定勞動(dòng)人口的落戶條件是,，居住證持證人在同一居住地連續(xù)居住并依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)滿七年、有固定住所,、穩(wěn)定就業(yè),、符合計(jì)劃生育政策、依法納稅等,。
農(nóng)民工落戶成本負(fù)擔(dān)機(jī)制尚未明確,。東南沿海一些省份的積分落戶政策對(duì)本省戶籍農(nóng)民工有特殊照顧，但對(duì)外省籍的農(nóng)民工則沒有照顧,。主要原因是,，他們?cè)诹魅氲氐穆鋺舫杀据^高，到目前這筆成本的分擔(dān)機(jī)制并沒有建立起來,。
居住登記制度配套措施跟進(jìn)不足,。全國已有近2/3的省份取消了農(nóng)民戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,。但是,，戶口登記制度統(tǒng)一的背后，配套政策大多沒有跟進(jìn),，養(yǎng)老,、醫(yī)療、低保等方面的福利待遇基本沒有落實(shí),。
二是農(nóng)民工基本公共服務(wù)方面,。農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育服務(wù)還有障礙。這方面問題一是入讀公辦學(xué)校難,。在現(xiàn)行財(cái)政體制下,，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)撥付的依據(jù)是本地戶籍，大多數(shù)城鎮(zhèn)政府預(yù)算沒有針對(duì)外來農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費(fèi),。二是擇校借讀費(fèi)用高,。廣東省一些城市規(guī)定，達(dá)不到積分的農(nóng)民工子女在就讀公辦學(xué)校時(shí),，要交借讀費(fèi)2-3萬元,。三是民辦打工子弟學(xué)校教學(xué)質(zhì)量較差。
城市對(duì)農(nóng)民工公共衛(wèi)生服務(wù)存在盲點(diǎn)和漏洞,。農(nóng)民工計(jì)劃免疫和婦幼保健可及性低于城市戶籍人口,。農(nóng)民工疾病防控服務(wù)與農(nóng)民工高流動(dòng)性構(gòu)成一對(duì)矛盾,。農(nóng)民工缺少職業(yè)病防護(hù)服務(wù)，他們?cè)诔侵写宓沫h(huán)境衛(wèi)生條件較差,。
外出農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例總體較低,。根據(jù)國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的研究報(bào)告，2009年,，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn),、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工分別只占農(nóng)民工總數(shù)的11.5%,、18.9%,、24.3%、7.15%,。甚至由于社會(huì)保險(xiǎn)設(shè)計(jì)和服務(wù)上存在的一些問題,，一些地方的農(nóng)民工出現(xiàn)退保的現(xiàn)象。
三是保障性住房建設(shè)方面,。大規(guī)模建設(shè)保障性房可能引發(fā)地方政府的金融風(fēng)險(xiǎn),，保障性住房建設(shè)的可持續(xù)性差。當(dāng)前,，很多城市的保障性住房設(shè)計(jì)一般只針對(duì)本地戶籍人口,，外地務(wù)工人員只能慢慢排隊(duì)。從世界各國經(jīng)驗(yàn)來看,，早期公租房供給少的時(shí)候,，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用；后期則要逐漸退出,。但目前中國大規(guī)模保障性住房建設(shè)政府的角色尚未完全明晰,。
四是土地管理方面,。城鎮(zhèn)化過程中人的自由流動(dòng)與土地要素的不可自由流動(dòng)(流轉(zhuǎn))二者之間產(chǎn)生了嚴(yán)重的沖突,。農(nóng)村集體土地與城市建設(shè)用地的關(guān)系至今未能理順。土地管理制度上存在的種種問題,，緣于各種法律制度中有關(guān)土地管理的表述,，存在著一定的矛盾；緣于不同歷史時(shí)期對(duì)土地的作用形成了不同的認(rèn)識(shí),；緣于不同利益主體的利益在土地上的反映并不充分,。土地管理制度改革已經(jīng)成為未來城鎮(zhèn)化的一個(gè)核心的問題。
五是不合理的城市管理體制方面,。等級(jí)化的行政管理體制,，制約了較低等級(jí)的城鎮(zhèn)的發(fā)展。比如一些小城鎮(zhèn),，人口已經(jīng)達(dá)到中等城市的規(guī)模,，但得不到相應(yīng)的土地利用指標(biāo)的政策支持,，低等級(jí)城鎮(zhèn)獲取土地指標(biāo)非常困難。
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新型城鎮(zhèn)化要求政府轉(zhuǎn)換職能實(shí)行五方面改革 |
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：十八大報(bào)告提出,，堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路,。這就要求對(duì)那些不符合新型城鎮(zhèn)化道路的體制機(jī)制進(jìn)行全方位的改革。您認(rèn)為,，改革需要從哪些方面入手,？
馮奎：政府要增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)、主體意識(shí),，通過機(jī)構(gòu)調(diào)整,、職能轉(zhuǎn)換等方式，推動(dòng)各方面體制機(jī)制改革,。重點(diǎn)要從以下五方面入手,。
其一，推進(jìn)戶籍制度改革,�,！笆舜蟆焙螅^續(xù)落實(shí)中央已經(jīng)制定的相關(guān)政策,，放寬落戶條件,。有關(guān)部門要盡快研究落實(shí)跨省農(nóng)民工落戶的成本分?jǐn)倷C(jī)制，推動(dòng)包括3000多萬舉家遷徙的農(nóng)民工家庭和所謂的“新生代農(nóng)民工”等重點(diǎn)人群的落戶,。逐步取消城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的劃分方式,，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。
其二,，改善農(nóng)民工的基本公共服務(wù),。要著重圍繞農(nóng)民工生活中迫切需要解決的問題，出臺(tái)相關(guān)政策,。擴(kuò)大農(nóng)民工社保覆蓋率,、解決好農(nóng)民工子女就學(xué)問題，著力爭(zhēng)取改善農(nóng)民工的居住條件,，建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系,。
其三，推進(jìn)保障房建設(shè),。政府主導(dǎo)建設(shè)的保障性住房應(yīng)該只針對(duì)社會(huì)中最低收入的城市弱勢(shì)群體,，這些群體應(yīng)包括農(nóng)民工。在城市密集區(qū)以及大城市郊區(qū),，可以逐步改造,，探索試點(diǎn)將出租屋納入保障性租賃住房體系。歐美日等發(fā)達(dá)國家,、香港,、新加坡等高度城市化地區(qū)政府在建設(shè),、管理保障性住房方面，形成了較為完備的融資,、供地模式和合理的共建共管的管理模式,，值得借鑒并融入到我國的政策設(shè)計(jì)中去。
其四,，改革土地管理政策,。要強(qiáng)化規(guī)劃管控，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)擴(kuò)張的規(guī)模和速度,，統(tǒng)籌各類土地的功能,，促進(jìn)土地利用綜合效率提高。通過挖掘存量土地潛力,，大力拓展城鎮(zhèn)化發(fā)展用地新空間,，包括積極盤活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，有序推進(jìn)未利土地的開發(fā)空間,，積極調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局,。要完善土地市場(chǎng)體系，改革城鄉(xiāng)二元的土地管理制度,，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng),，擴(kuò)大市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置上的作用范圍。土地征用制度,、土地稅收制度,、土地收益分配制度等等，事關(guān)城鎮(zhèn)化的推進(jìn),，要盡早加以改革完善,。
其五，改革城鎮(zhèn)行政管理體制,。要研究和制定符合新型城鎮(zhèn)化要求的“城市”標(biāo)準(zhǔn),，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)中國國情,，設(shè)計(jì)出中國的市制制度,，通過行政體制改革為城鎮(zhèn)化建設(shè)松綁,。要理順財(cái)政體制,，增強(qiáng)低等級(jí)特別是一批特大型的小城鎮(zhèn)的活力，將它們培育成中小城市,。