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行政審批制度改革的根本點在于轉(zhuǎn)變政府職能，切實厘清和理順政府與市場、社會之間的關(guān)系,，“要把錯裝在政府身上的手換成市場的手”，讓政府回歸其本位。同時,，讓政府的一切行政行為都要在法治的軌道上運行,。
當然，改革不僅要取消和下放權(quán)力,，還要創(chuàng)新和改善政府管理,，管住、管好該管的事,。放和管兩者齊頭并進,。從而把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務管好,，激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力,，增強經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力，把政府工作重點轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境,、提供優(yōu)質(zhì)公共服務,、維護社會公平正義上來。
5月13日,，國務院召開電視電話會議就機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作進行再動員,、再部署，以確保職能轉(zhuǎn)變各項任務落到實處,。李克強總理再次強調(diào),，行政審批制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，要以簡政放權(quán)穩(wěn)增長,，以簡政放權(quán)推轉(zhuǎn)型,，以簡政放權(quán)促就業(yè)。把該放的權(quán)力放到位，既有利當前,，也惠及長遠,，堪稱釋放改革紅利、打造中國經(jīng)濟升級版的重要一招,。
在今年兩會閉幕后的記者新聞發(fā)布會上,，新任總理李克強談到機構(gòu)改革時強調(diào)，這次國務院機構(gòu)改革方案的核心是轉(zhuǎn)變政府職能,。必須從改革行政審批制度入手來轉(zhuǎn)變政府職能,，以切實厘清和理順政府與市場、社會之間的關(guān)系,，要“把錯裝在政府身上的手換成市場的手”,。就此他提出目標，現(xiàn)在國務院各部門行政審批事項還有1700多項,，本屆政府下決心要再削減1／3以上,。
其實，我國行政審批制度改革自從上世紀90年代就開始推進,，應當說是且行且進,，認識上也不斷深化，并取得了一定成效和經(jīng)驗,。
近十多年來,，每一屆政府更是將“削減和調(diào)整行政審批項目、規(guī)范政府審批行為,、實行陽光審批”作為推進行政審批制度改革,，轉(zhuǎn)變政府職能的一項重要抓手。不過,，在具體運行中,，企業(yè)和社會仍然感到行政審批事項還是很多，政府職能轉(zhuǎn)變力度尚不夠,。其關(guān)鍵問題是,，行政審批部門和市場運行主體在由審批權(quán)力引致的利益分配格局中存在不均衡，由此會不斷產(chǎn)生新的矛盾和新的障礙,，根本上說,，還是政府管理體系沒有完全適應市場經(jīng)濟體制發(fā)展的要求。用總理的話講,，就是“觸動利益有時比觸動靈魂更難”,。
因此，新一屆政府下了“壯士斷腕的決心”,，表示“這是削權(quán),，是自我革命”,，要“言出必行，說到做到,，決不明放暗不放,，避重就輕，更不能搞變相游戲”,。
那么,，如何滿足這個“發(fā)展的需要，人民的愿望”呢,？就是要在新的社會經(jīng)濟發(fā)展形勢下,，我們應當把握改革行政審批制度的實質(zhì)和新時期改革的特點，切實做好加快行政審批制度改革背后的
“政府職能轉(zhuǎn)變”和“推進依法行政”這兩件大事,。
把握行政審批制度的內(nèi)涵和基本范疇表面上看,，行政審批是一種行政執(zhí)法行為，背后卻體現(xiàn)著一種經(jīng)濟契約關(guān)系和法律規(guī)范關(guān)系,。
從概念上說,，行政審批是行政審核和行政批準的合稱。一般而言,，行政審核又稱行政認可,，行政批準又稱行政許可。在具體表現(xiàn)形式上,，它是指行政機關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）依據(jù)法律規(guī)定的條件,，作為實際執(zhí)法部門對自然人,、法人或者其他組織提出的申請,，經(jīng)過依法審查，采取審批,、核準,、認可、特許,、登記以及發(fā)放證照等方式,，準予其從事特定活動、認可其資格資質(zhì),、并確認特定民事關(guān)系或者特定權(quán)利能力和行為能力的行為,。
表面上看，行政審批是一種行政執(zhí)法行為,，背后卻體現(xiàn)著一種經(jīng)濟契約關(guān)系和法律規(guī)范關(guān)系,。
為什么要有行政審批并形成這樣一種制度呢？
從行政學角度講,，行政審批及其制度是政府對社會公共事務規(guī)范,、管理與服務的一種重要方式,，是國家干預、調(diào)控和管理社會經(jīng)濟事務和維護社會安全的一種有效的權(quán)力手段,，也體現(xiàn)出政府的一種權(quán)力配置,。
從經(jīng)濟學意義上講，因為市場信息的不對稱性和外部性的存在,，政府需要通過審核批準社會經(jīng)濟事務行為主體的特定行為,，界定市場準入、維護公正交易,、規(guī)范市場秩序,、框定社會規(guī)則和保證公共安全。
從法律意義上講,，它也要體現(xiàn)政府行政行為的合法性,，樹立政府權(quán)威，保持國家行為的公信力,，并通過限制不利于公共利益的行為,，防止公民和法人對權(quán)利和自由的濫用，也得以保護公民,、法人和其他社會組織的合法權(quán)益,。
還有就是核準，行政機關(guān)對關(guān)系公共安全,、人身健康,、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施的設(shè)計,、建造,、安裝和使用，以及直接關(guān)系人身健康,、生命財產(chǎn)安全的特定產(chǎn)品,、物品的檢驗、檢疫行為,，按照技術(shù)標準,、經(jīng)濟技術(shù)規(guī)范，對申請人是否具備特定標準,、規(guī)范進行判斷,，予以核定和批準的行為，等等,。
歷史地看,，在市場經(jīng)濟國家、計劃經(jīng)濟國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家,，都存在行政審批行為,，這也成為政府行政權(quán)力配置和進行公共管理的比較普遍的開展方式,。可以說,，任何一個有效的政府都存在必要的行政審批制度,，它在政府管理行為中發(fā)揮了不可替代的作用，為世界各國普遍重視和采用,。
行政審批制度為什么要改革
通過推進行政審批制度改革,，可以厘清政府、市場和社會的關(guān)系,，同時,，可以規(guī)范政府行為，轉(zhuǎn)變政府職能,，建設(shè)高效,、廉潔、法治,、責任和服務型政府,，以順應市場經(jīng)濟發(fā)展、全球化發(fā)展和開放型社會發(fā)展的時代要求,。
行政審批制度改革在東西方不同制度體系的國家都經(jīng)歷了一個探索和發(fā)展過程,。
在西方市場經(jīng)濟國家，行政審批制度改革與政府管制或稱為政府規(guī)制緊密聯(lián)系在一起,，始終體現(xiàn)著自由經(jīng)濟主義和政府干預經(jīng)濟兩種力量的角逐,。隨著政府管制策略在不同時期的改變，政府也相應對其進行著改革,。
比如最具代表性的美國,，政府規(guī)制從19世紀末就開始，當時主要面向鐵路,、電力,、煤氣,、電話等具有自然壟斷性質(zhì)的行業(yè)以及公共服務,，以及能源生產(chǎn)與分配、銀行和金融活動等關(guān)鍵部門,，目的是防止產(chǎn)業(yè)的惡性競爭和資源浪費,，彌補市場經(jīng)濟失靈的缺陷。后來隨著政府對經(jīng)濟干預活動的加大,，政府規(guī)制也出現(xiàn)過一個階段的膨脹,，規(guī)制范圍觸及社會生活各個領(lǐng)域，結(jié)果嚴重束縛了企業(yè)和個人自由活動,，扭曲了市場的競爭機制,，也助長了公共權(quán)力的腐敗,。所以在上世紀70年代到80年代，美國政府開始了以放松管制為目標的行政審批制度改革運動,，在許多管制領(lǐng)域引入市場機制,，以下放政府權(quán)力為途徑，以市場為導向,，放開了大多數(shù)競爭性行業(yè)的經(jīng)濟性規(guī)制,，行政審批項目也得到大幅度削減。特別是上世紀80年代西方國家普遍開展新公共管理運動,，政府的規(guī)制權(quán)力一方面下放市場,，一方面向商業(yè)、行業(yè)協(xié)會等中介組織轉(zhuǎn)移,，比較成功地實現(xiàn)了政府審批與市場,、與社會的良性互動，政府行政成本得到銳減,，企業(yè)和社會發(fā)展活力得以提升,。
再如日本這樣一個具有東方國度政府色彩比較濃厚的國家，在二戰(zhàn)后大力推進市場經(jīng)濟體制,，政府規(guī)制和行政審批也都集中在“市場失靈”領(lǐng)域,，適應市場經(jīng)濟運行規(guī)律，更多地運用法律,、規(guī)制和政策對市場進行間接管理,，同時也注重發(fā)揮中介機構(gòu)的作用，通過發(fā)揮市場和社會作用,，將由政府主導的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)向社會和個人主導的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,，既提高了行政效能，也激發(fā)了社會活力,。
我國行政審批制度起源于計劃經(jīng)濟體制,，當時的一切資源分配權(quán)力高度集中在政府手中，這在特定的社會經(jīng)濟發(fā)展階段起到了重要作用,。
改革開放以后,，政府、社會和市場的關(guān)系不斷做出調(diào)整,，以充分解放生產(chǎn)力并進而改變生產(chǎn)關(guān)系,，推進政府管理方式的改革。特別是1992年我國正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來,，隨著我國資源配置方式逐漸從計劃配置向市場配置轉(zhuǎn)化,，政府直接支配社會資源的行政管理模式逐漸轉(zhuǎn)變，計劃經(jīng)濟時期形成的審批制度在很大程度上失去了生存的土壤,，既有審批制度的種種弊端日益顯現(xiàn),，越來越不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要,，甚至成為制約市場經(jīng)濟發(fā)展的一個制度瓶頸，改革行政審批制度就成為規(guī)范政府,、市場和社會關(guān)系的一個重要著力點和創(chuàng)新政府管理方式的必然,。
通過推進行政審批制度改革，可以厘清政府,、市場和社會的關(guān)系,，同時，可以規(guī)范政府行為,，轉(zhuǎn)變政府職能,，建設(shè)高效、廉潔,、法治,、責任和服務型政府，以順應市場經(jīng)濟發(fā)展,、全球化發(fā)展和開放型社會發(fā)展的時代要求,。
進入新的世紀以來，圍繞深化行政體制改革,、切實轉(zhuǎn)變政府職能,、推進政府依法行政的目標，從2001年國務院成立行政審批制度改革領(lǐng)導小組之后,，這十多年,，每屆政府都是將減少和規(guī)范行政審批作為行政管理體制改革的重要措施。從中央到地方各級政府,，按照黨的十六大提出的“完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié),、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務職能,，減少和規(guī)范行政審批”和“形成行為規(guī)范,、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明,、廉潔高效的行政管理體制”的精神,，以及期間幾次國務院常務會議關(guān)于清理取消和調(diào)整行政審批項目的要求，不斷推進各級行政審批制度改革,。
據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計,，近十年來,，國務院部門經(jīng)過5次清理,，共取消和調(diào)整行政審批事項2183項，占原有總數(shù)的60．6％,；各省,、自治區(qū),、直轄市本級共取消和調(diào)整行政審批事項36986項，占原有總數(shù)的68．2％,。市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用和各級政府及其工作人員依法行政的意識明顯增強,，法治國家建設(shè)邁出重要步伐。行政審批制度改革已經(jīng)成為轉(zhuǎn)變政府職能,、推進社會進步的重要突破口,。
需要強調(diào)的是，2004年國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》,，要求各級政府嚴格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán),、履行職能，明確提出建設(shè)法治政府的目標,。同年7月國務院提請全國人大常委會審議通過的《行政許可法》實施,，標志著我國行政審批制度改革和行政審批工作走上法制化、規(guī)范化,、科學化的軌道,。這也為進一步推進行政審批制度改革，完善適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求的行政審批制度,，為政府依法行政提供了法律保障,。
我國行政審批制度改革的方向和路徑根本上的改革是要切實轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府回歸其在成熟的市場經(jīng)濟體制中的本來位置,，同時,，讓政府的一切行政行為都要在法治的軌道上運行。
我們必須清醒地認識到,，十多年來的行政審批制度改革雖然取得了一定成效,，但這項改革其實是一項艱巨的系統(tǒng)工程，涉及政治,、經(jīng)濟,、法律、文化的方方面面,。
尤其是我國市場經(jīng)濟發(fā)育還不夠完善,，市場主體權(quán)利意識和公民參與社會管理的意識尚不夠強，幾千年積淀的
“官本位”,、“人治社會”和特權(quán)思想,，尚未建成完善的“以權(quán)力制約權(quán)力”的政府權(quán)力運行體系，均造成行政審批制度改革乃至整個行政管理體制改革還主要是由內(nèi)而外,，由上而下,，主要靠政府的行政權(quán)威和法律引入來推動，再加上近年來由于利益格局的多層化、核心利益的沖突化,、權(quán)力尋租的普遍化,，行政審批改革更多地體現(xiàn)在項目的增增減減，重量不重質(zhì),，重表不重里,。
雖然我國已連續(xù)6次大幅減少和調(diào)整行政審批項目，但截至目前,，全國意義上仍有約1．8萬項需要行政審批的項目,，其數(shù)量之多在市場經(jīng)濟國家中極為罕見，以此而言,，仍需加大力度,，更大幅度地減少和調(diào)整行政審批項目。根本上的改革還是要切實轉(zhuǎn)變政府職能,，讓政府回歸其在成熟的市場經(jīng)濟體制中的本來位置,，同時，讓政府的一切行政行為都要在法治的軌道上運行,。
黨的十八大報告指出,，要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開,、政資分開,、政事分開、政社分開,。推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境,、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變,。
深化行政審批制度改革的核心是推動政府職能轉(zhuǎn)變,，推動法治政府建設(shè)取得實質(zhì)性進展。
按照這個目標,，改革的方向就是簡政放權(quán),，減少政府對經(jīng)濟社會事務的直接干預領(lǐng)域和范圍，政府通過放松規(guī)制向市場和社會讓渡空間,，形成國家與社會,、政府與市場、公權(quán)與私權(quán)之間邊界清晰合理,、分工合作有度的社會關(guān)系新格局,，從而讓市場的歸市場，社會的歸社會,，讓政府真正回歸到承擔責任,、提供服務的權(quán)利本位,。當然，改革不僅要取消和下放權(quán)力,，還要創(chuàng)新和改善政府管理,，管住,、管好該管的事,。放和管兩者齊頭并進。從而把該放的權(quán)力放掉,，把該管的事務管好,，激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力，增強經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力,，把政府工作重點轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境,、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義上來,。
改革的路徑是,，不符合政企分開和政事分開原則、妨礙市場開放和公平競爭以及實際上難以發(fā)揮有效作用的行政審批,，要予以取消,；可以用市場機制代替的行政審批，通過市場機制運作,；對于需要保留的行政審批,，建立健全監(jiān)督約束機制，做到審批程序嚴密,、審批程序減少,、審批效率明顯提高，審批責任追究制得到嚴格執(zhí)行,。
從改革的效率維度上看,，行政審批制度改革必須吸納廣泛的公眾參與，將行政審批項目公之于眾,，避免公權(quán)力自說自話,，從與公眾的良性互動中，吸納足夠的智慧,，幫助管理者作出合乎公共利益增進的政策選擇,。
從改革的縱深維度上看，必須積極推進行政審批的法制化,、規(guī)范化建設(shè),，規(guī)范政府執(zhí)行程序，加強政府行政監(jiān)督,，突出政府行政服務,。行政審批項目的設(shè)立,、調(diào)整，必須在法治框架之內(nèi)進行,，在注重實體正義的同時,，重視程序正義，保障“正義以看得見的方式實現(xiàn)”,。
行政審批制度改革是一場深層次的觀念和體制變革,。有行政專家指出，行政審批制度改革也是刺破行政管理體制改革僵局的利刃,。這樣一把改革的利刃面向的是政府權(quán)力,，總理說要有“壯士斷腕的決心”，其實就是政府需要有“革自己的命”的決心,、智慧和勇氣,。
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