2013年4月27日至28日，由中國（海南）改革發(fā)展研究院,、德國國際合作機構合作舉辦的“城鎮(zhèn)化發(fā)展與包容性增長——人口城鎮(zhèn)化的政策與體制”第77次中國改革國際論壇在�,？谡匍_。與會中外專家就新型城鎮(zhèn)化的政策調(diào)整與制度創(chuàng)新展開了探討,。
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一,、順應城鎮(zhèn)化大趨勢的改革與創(chuàng)新 |
中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林指出，當前,，城鎮(zhèn)化進程中的許多矛盾,、問題，大都與人口城鎮(zhèn)化的體制機制改革滯后相關。要充分釋放城鎮(zhèn)化巨大的內(nèi)需潛力,，需要以更大的決心和魄力推進戶籍制度,、土地制度、公共服務制度等方面的改革創(chuàng)新,。
中國銀行首席經(jīng)濟學家曹遠征指出,，體制的設計是要形成對經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐。隨著經(jīng)濟發(fā)展階段的變化,，制度也需要改革和調(diào)整,。城鎮(zhèn)化是一個客觀趨勢，我們需要思考的是如何順應這個趨勢,，改革不相適應的體制與制度。
國民經(jīng)濟研究所副所長王小魯認為,，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)諸多問題,，既有認識上的原因，更有體制的和利益導向的原因,。例如,，在當前土地轉(zhuǎn)讓制度下，地方政府征地再賣地,，可以獲得大筆收入,，大量投資城市建設，做大GDP,，進而給地方政府帶來政績,。推進新型城鎮(zhèn)化，需要在制度和政策層面作出必要的調(diào)整和改革,。
1.
戶籍制度需要的不是一般的改革,。遲福林指出,，中國城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度形成了城鄉(xiāng)居民之間權利的不平等、享有公共資源和社會福利的不平等,。對戶籍制度,，不是一般的改革創(chuàng)新問題，而是要明確提出取消的目標,。
中改院學術委員常修澤認為,，應取消戶籍制度，未來幾年建立以身份證為主要標志的制度,；即便還有戶口,，也僅承擔人口登記的功能，沒有其他附加功能。這是一種包容性的制度創(chuàng)新,。
2.
推動戶籍制度與公共服務的聯(lián)動改革,。不少專家認為，戶籍制度要取消,，但不是根本,，依附其背后的公共服務才最重要，需要聯(lián)動推進,。
清華大學公共管理學院院長薛瀾認為,，中小城市戶籍放開，但沒有多少人去,；大城市戶籍未放開但仍有很多人想進入,，其根源在于大城市集中了大量優(yōu)質(zhì)資源，機會更多,、更公平,。因此，許多問題不是簡單放開戶籍制度就能解決的,。
中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞認為,，城鎮(zhèn)化主要涉及農(nóng)民工市民化，但這不僅是一個戶口問題,，還涉及社會包容,，涉及如何消除社會排斥問題。
3.
明確取消戶籍制度的時間表,。遲福林提出,，取消戶籍制度可以分步走，但要有時間表,。建議：1～2年內(nèi)剝離戶籍制度的福利分配功能,
在中小城鎮(zhèn)全面取消戶籍制度,，建立人口登記制度；3～5年內(nèi),，除了某些特大城市外,，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實施居住證制度,；5～8年內(nèi),，全面實行以身份證代碼為唯一標識的人口登記制度。
薛瀾認為,，可以考慮漸近取消戶籍制度：第一,，淡化戶籍的福利屬性，使之成為人口登記的管理工具,；第二,，建立城鄉(xiāng)一體化的,、與所在地權利義務相對等的二級身份認證機制。
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三,、城鄉(xiāng)一體化重在基本公共服務均等化 |
1.盡快出臺統(tǒng)一的基本公共服務均等化政策,。遲福林指出，著眼于2020年城鄉(xiāng)基本公共服務均等化總體實現(xiàn)的目標,，建議盡快出臺全國統(tǒng)一的基本公共服務均等化政策,，由此解決農(nóng)民工需求最為迫切的子女教育、養(yǎng)老與醫(yī)療保險,、基本住房保障等問題,，推動城鄉(xiāng)基本公共服務制度的對接、融合,。
中國城鄉(xiāng)建設經(jīng)濟研究所所長陳淮認為,，過去的城鎮(zhèn)化中，在接受農(nóng)民工進城,，及讓他們享受均等化的社會福利待遇方面,，城市本身的準備還遠不充分。薛瀾認為,，在城鎮(zhèn)化進程中要保障基本公共服務,，可以把公共服務分為基本生存需求,、社會保障體系,、發(fā)展機會與能力提升等三類，并且采取不同的保障機制,。
財政部財政科學研究所副所長劉尚希指出,，保障農(nóng)民工的公共服務，需要改革公共服務提供方式,，從過去的“讓人去找公共服務”轉(zhuǎn)向“讓公共服務跟人走”,。
2.
基本公共服務有一個成本問題，但更涉及制度安排與創(chuàng)新,。國家行政學院經(jīng)濟學部教授馮俏彬估算了農(nóng)民工市民化成本,，她指出，要將現(xiàn)在已經(jīng)居住在城市的近1.6億農(nóng)民工市民化,，所需教育,、社保、低保,、住房方面的新增支出（按2011年價格）約為1.8萬億元,。她認為這個支出并非不可承受，關鍵是推進結構調(diào)整和制度創(chuàng)新,。
3.
采取多種方式加快城鄉(xiāng)基本公共服務制度的對接與統(tǒng)一,。遲福林指出,，可以用多種方式解決農(nóng)民工基本公共服務均等化。以住房保障為例,，各級政府應盡快將符合條件的外來務工人員納入公共租賃住房保障范圍,；對招用農(nóng)民工比較多的企業(yè)，在符合規(guī)劃的前提下,，應鼓勵支持企業(yè)在依法取得的土地上建設農(nóng)民工的宿舍樓,。
唐鈞指出，城鎮(zhèn)化進程中關鍵要解決城鄉(xiāng)居民的國民待遇問題,，即基本公共服務均等化,。最理想的出路是，農(nóng)民是一種職業(yè)而不是一種身份,。中國城市發(fā)展研究院副院長袁崇法認為,，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的核心是社保關系無障礙轉(zhuǎn)繼�,？梢源_立城鄉(xiāng)基本社會保障的一個基本線,，這個基本保障可以在城鄉(xiāng)之間、城市之間隨著人口遷徙而自由流轉(zhuǎn),；并且由中央保障這塊支出,，以實現(xiàn)基本社會保障公平。
中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平強調(diào),，城鎮(zhèn)化中的基本公共服務均等化,，不僅是財政意義上的均等化，更是在空間發(fā)展布局上的均等化,。
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四,、推進城鄉(xiāng)土地制度的對接與統(tǒng)一 |
1.
農(nóng)地矛盾根源于法律尚未賦予農(nóng)地使用權完整的物權性質(zhì)。遲福林指出,，這些年城鎮(zhèn)化中暴露出來的農(nóng)地問題,，與法律尚未賦予農(nóng)地使用權完整的物權性質(zhì)直接相關：第一，農(nóng)村征地強拆,、補償標準過低等問題,，深層次的原因在于農(nóng)地實際上為債權而非物權，農(nóng)民難以成為征地中的談判主體,；第二,，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)�,；�(jīng)營受制于農(nóng)村土地交易市場發(fā)育滯后,；第三，集體所有的土地使用權不得抵押,，使得農(nóng)民通過土地使用權抵押獲得銀行貸款面臨法律障礙,；第四,，由于農(nóng)地和宅基地的物權性質(zhì)不完整，農(nóng)民難以通過承包地和宅基地流轉(zhuǎn),，帶著資本進城,，由此導致人口城鎮(zhèn)化嚴重滯后。
陳淮指出,，當前制度安排中,，農(nóng)民房子不被認為具有產(chǎn)權，它不叫“房產(chǎn)”而叫“土地附著物”,，只不過是集體產(chǎn)權土地資源的附著物,。這制約了農(nóng)民有效競爭，也制約了農(nóng)民公平地分享城鎮(zhèn)化紅利,。葉劍平認為,，城鎮(zhèn)化進程中關鍵是尊重并保護城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)的產(chǎn)權，市民最大的財產(chǎn)是不動產(chǎn),，農(nóng)民最大的財產(chǎn)卻說不清,。土地所有權虛置，使用權又不能流轉(zhuǎn),、買賣和抵押,，農(nóng)民土地看上去似乎是財產(chǎn)，但是又沒有財產(chǎn)的完全屬性,。
2.
盡快賦予農(nóng)地使用權以物權性質(zhì),。遲福林建議，盡快修改相關法律法規(guī),，賦予農(nóng)地使用權以物權性質(zhì),，由此收獲多方面的改革紅利：第一,，有利于使農(nóng)民帶著土地財產(chǎn)權或流轉(zhuǎn)所得的資本進城,，加快人口城鎮(zhèn)化進程。第二,，有利于推動農(nóng)地流轉(zhuǎn),，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)�,；�,、集約化經(jīng)營。第三,，有利于提高農(nóng)民在土地出讓中的主體地位,，保護農(nóng)民土地權益，提高農(nóng)民的土地收益,。
3.
推進城鄉(xiāng)土地制度的對接與統(tǒng)一,。袁崇法指出,，要把宅基地看成農(nóng)民的住房保障，這樣才可以和城市的住房保障體系進行對接,。葉劍平認為,，城市土地強調(diào)資產(chǎn)性可以變現(xiàn)，而農(nóng)村土地強調(diào)資源性,，也就是強調(diào)要保護,。需要盡快從制度安排上改變這一格局，一視同仁,。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟研究室主任黨國英認為,，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，必須深化土地制度改革,。未來幾年盡快在明晰土地產(chǎn)權,、更新土地規(guī)劃、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場,、改革城市土地規(guī)劃,、深化農(nóng)業(yè)用地管理等五項制度上推進相應的改革。
1.
財稅體制改革成為下一步改革的關鍵,。曹遠征指出，在推進新型城鎮(zhèn)化過程中,，財稅體制改革具有深遠影響：它不僅涉及經(jīng)濟體制,，而且涉及社會體制、政治體制,；它不僅要求明確央地關系,，而且要求預算公開透明。由此為中國走向法制社會,、責任政府,、并啟動全面改革奠定基礎。因此,，財稅體制改革成為下一步改革的關鍵,。
2.盡快建立一元化公共財政體系。財政部財政科學研究所所長賈康指出,，要釋放城鎮(zhèn)化的巨大內(nèi)需潛力,，重點是以一元化公共財政支持新型城鎮(zhèn)化：一是形成全口徑預算概念下的公共資源配置全景圖，進而優(yōu)化其結構,；二是構建非歧視性的城鄉(xiāng)基本公共服務體制和運行機制,；三是使財政體系與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、戶籍制度,、土地制度,、不動產(chǎn)制度改革等協(xié)調(diào)配合,；四是探索公私合作伙伴關系，建立有效的籌資機制,。
曹遠征指出,，關鍵是財政體制要從過去主要鼓勵生產(chǎn)和投資轉(zhuǎn)向主要鼓勵消費和滿足社會需求。為此,，財政支出方向和支出結構應該做出相應調(diào)整,。此外，現(xiàn)行預算體制分為一般性財政預算,、基金預算,、國有企業(yè)和國有資本預算、社會保障預算四塊,，這種分割帶來了不少弊端,，需要盡快統(tǒng)一與對接。
3.
盡快明確城鎮(zhèn)化進程中各級政府支出責任和財力保障,。湖北省社科院院長宋亞平認為,，當前各地熱衷的土地財政，根源在于當前財稅體制使地方政府權力,、義務,、責任不平衡、不對等,，地方政府希望通過城鎮(zhèn)化經(jīng)營土地,、實現(xiàn)地方財政脫貧致富的沖動十分明顯。
曹遠征認為,，可以從明確中央與地方支出責任入手,，解決地方財力匹配問題；同時考慮把國有資產(chǎn)的股權劃進養(yǎng)老金賬戶,。劉尚希指出,，一方面，各級政府的責任,，尤其是財政責任要做重新調(diào)整,；另一方面,，盡快建立轄區(qū)財政責任制度,，以常住人口為標準保障公共服務供給。薛瀾也指出,，保障公共服務的有效提供,，需要建立可持續(xù)的財政體系，對三類不同的公共服務,，需要明確政府的不同職責,、設計不同的財政保障機制,。
4.
城鎮(zhèn)化可以考慮引入PPP籌資機制。賈康以及財政部財政科學研究所研究員孫潔均建議,，可以積極引入公私合作伙伴（PPP）模式,，建設新型城鎮(zhèn)化過程中間有效的籌資放大機制和管理增效機制。聯(lián)合國開發(fā)計劃署崔勛指出,，政府提供好公共服務,，促進包容性增長，可以通過廣泛的公私伙伴關系,，動員社會資源和私有部門參與城鎮(zhèn)化的建設,。
中國銀河金融控股有限責任公司董事長陳有安認為，滿足新型城鎮(zhèn)化需求的城鎮(zhèn)金融機制并沒有有效建立,，僅靠政府資金和銀行信貸的投融資模式很難滿足,。為此，需要盡快突破傳統(tǒng)的金融機制,，推進多層次的資本市場建設,，實現(xiàn)金融產(chǎn)品多樣化。