土地財(cái)政的成因：分稅制改革帶來的地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配,、城鎮(zhèn)化帶來的地方公共事業(yè)資金需求不斷增加、土地管理制度帶來的地方政府土地壟斷,、政績(jī)考核制度帶來的地方政府短視,；土地財(cái)政的影響：土地財(cái)政加大了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型難度、加大了金融風(fēng)險(xiǎn)透支了經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)潛力,；土地財(cái)政的前景：土地財(cái)政仍將是未來一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要依托,、土地財(cái)政的相對(duì)比例將呈長(zhǎng)期下降趨勢(shì)、土地財(cái)政的收支結(jié)構(gòu)將發(fā)生深刻變化,。
土地財(cái)政是中國在城鎮(zhèn)化演進(jìn)過程中特有的歷史現(xiàn)象,。“狹義”的土地財(cái)政是指中國地方政府對(duì)土地出讓收入所形成的嚴(yán)重依賴,，而“廣義”的土地財(cái)政不僅包括賣地收入，還包括地方政府設(shè)立融資平臺(tái),、依靠土地抵押所進(jìn)行的各類融資活動(dòng),，即“土地金融”。
2001－2010年,，地方政府土地出讓金收入從1296億元增長(zhǎng)到2.9萬億元,，占地方財(cái)政總收入的比例也從16.6%上升到76.6%,，年度之間雖然存在明顯波動(dòng)，但多數(shù)年份所占比例在40%－50%,，是名副其實(shí)的“第二財(cái)政”,。2008年上半年至2012年底,，地方政府融資平臺(tái)貸款余額從1.7萬億元增加到9.2萬億元,，占我國銀行業(yè)貸款余額的比例也從約7.6%迅速攀升至13.8%。
毋庸置疑,，土地財(cái)政在提振經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),、加快城市化進(jìn)程、緩解地方建設(shè)資金壓力等方面曾經(jīng)并且仍在發(fā)揮著至關(guān)重要的作用,，但由此所引起的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型問題,、金融風(fēng)險(xiǎn)問題也引起了各界的高度關(guān)注，擺脫土地財(cái)政的約束,、建立可持續(xù)的地方政府投融資體制以及探索新型城鎮(zhèn)化模式成為中國政府所面臨的一大難題,。
1、分稅制改革帶來的地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配
1994年,，我國實(shí)行分稅制改革,，地方財(cái)政收入占我國政府財(cái)政總收入的比重由1993年的78%迅速下降至1994年44.3%，此后,，地方財(cái)政收入占比一直保持在50%以下,。
與收入占比下降相對(duì)應(yīng)的是支出占比的大幅上升，1990－2009年,，地方政府財(cái)政支出比重由67.4%上升至80%,。
2、城鎮(zhèn)化帶來的地方公共事業(yè)資金需求不斷增加
盡管過去30年來我國城鎮(zhèn)化率不斷提高,，但截至2012年我國城鎮(zhèn)化率仍只有52.6%,。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率在30%-70%之間是基礎(chǔ)設(shè)施加速增長(zhǎng)的時(shí)期,，城市人口數(shù)量的增加以及大量外來人口涌入城市,，對(duì)城市公共事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施以及社會(huì)保障體系的建設(shè)都提出了更高的要求,。
特別是2008年我國推出了4萬億投資計(jì)劃,，為配合中央政府，地方政府的配套投資規(guī)模高達(dá)18萬億元,，項(xiàng)目多投向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,，普遍具有規(guī)模大、周期長(zhǎng)的特征,，地方政府必然面臨資金投入問題,。
3,、土地管理制度帶來的地方政府土地壟斷
我國中央政府不直接掌握土地，地方政府既負(fù)責(zé)土地管理,，又負(fù)責(zé)國有土地經(jīng)營(yíng),，集“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”于一身，在“資金饑渴”的壓力下,，利用手中的壟斷權(quán)力,、尋求土地增值最大化是地方政府的自然選擇。
壓低征地成本,、抬高土地價(jià)格,、擴(kuò)大賣地規(guī)模，一是壓低征地成本,、侵犯農(nóng)民利益,，據(jù)國家信訪局統(tǒng)計(jì),近年來我國群體性上訪事件60%與土地有關(guān)；二是抬高土地價(jià)格,、推升房?jī)r(jià),，據(jù)中原地產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)，2011年四季度至2012年一季度,，十大標(biāo)桿房企陸續(xù)開盤的32個(gè)新項(xiàng)目中,，平均土地成本已經(jīng)達(dá)到了銷售均價(jià)的33%左右，而在2010年這一比例僅在20%左右,，在一線城市,，土地成本甚至達(dá)到了房?jī)r(jià)的40%－50%；三是加大賣地規(guī)模,、違規(guī)賣地,，以2011年為例，全年出讓國有建設(shè)用地面積33.39萬公頃,，同比增長(zhǎng)14.6%,。
近年來中國耕地總量雖然仍維持在十八億畝以上，但耕地質(zhì)量不高,，在多年的城市化進(jìn)程中,，城市擴(kuò)張大量占用好耕地，補(bǔ)充的常常是差地,，“數(shù)量平衡背后有質(zhì)量危機(jī)”,。
4、政績(jī)考核制度帶來的地方政府短視
我國正處在城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展時(shí)期,，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),、財(cái)政收入兩大指標(biāo)是地方政府工作的重中之重。在現(xiàn)行的土地批租制度下，地方政府往往出于個(gè)人政績(jī)考慮,，在任期內(nèi)有償出讓土地一次性收取了未來50-70年的收益,，透支未來的土地收入來進(jìn)行城市建設(shè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì),。一方面,，通過賣地，可以直接完成財(cái)政收入考核指標(biāo),，緩解財(cái)政支出壓力,；另一方面，通過將賣地所得大規(guī)模投資于城市建設(shè),，既可以創(chuàng)造“看得見”的政績(jī),，也可以改善營(yíng)商環(huán)境,，促進(jìn)招商引資,，間接拉動(dòng)地方GDP增長(zhǎng)。
1,、土地財(cái)政加大了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的難度
土地財(cái)政的實(shí)質(zhì)是,，以賣地?fù)Q取投資資金，再以投資資金拉動(dòng)土地升值,，土地升值后再開始新一輪賣地,，對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將造成兩方面的影響：一是在需求結(jié)構(gòu)層面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依賴于投資需求的不斷擴(kuò)張,，而消費(fèi)需求始終難以成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力,；二是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層面，房地產(chǎn)業(yè)成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的龍頭產(chǎn)業(yè),，與房地產(chǎn)業(yè)高度相關(guān)的鋼鐵,、化工、建材,、有色等重化工業(yè)部門迅速擴(kuò)張,，加劇了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)之間的矛盾,；三是在技術(shù)創(chuàng)新層面,，由于房地產(chǎn)業(yè)的暴利，不僅吸引了大量社會(huì)資金,，而且抬高了資金成本,，造成企業(yè)熱衷于“掙快錢”，而對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門的研發(fā)投入缺乏熱情,。
2,、土地財(cái)政加大了金融風(fēng)險(xiǎn)
土地出讓金和財(cái)政稅收難以滿足政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金，為解決城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資難題，地方政府通過設(shè)立投融資平臺(tái)的方式來調(diào)動(dòng)社會(huì)資金和銀行貸款,，抵押土地資產(chǎn)獲得貸款收入和發(fā)債收入,，是目前地方政府最常用的一種融資方法。
從目前來看,，這種融資模式面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面,。
一是融資利率高，2011年以來,，在投融資平臺(tái)的銀行貸款遭遇嚴(yán)格限制后,，地方債務(wù)轉(zhuǎn)移至銀行表外，通過城投債,、信托等理財(cái)產(chǎn)品形式滾雪球式擴(kuò)張,，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2012年我國城投債發(fā)行量同比增速高達(dá)148%,，2012年投向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的信托資金新增規(guī)模達(dá)1.16萬億元,。一般而言，城投債的發(fā)行利率較同一信用等級(jí)的普通信用債略高,，而信托貸款的利率水平更是普遍比銀行信貸高50%－100%,，高利率意味著高風(fēng)險(xiǎn)。
二是融資期限錯(cuò)配,，地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目屬于中長(zhǎng)期項(xiàng)目,，建設(shè)周期一般在5年以上，而地方投融資平臺(tái)的銀行貸款期限一般在5年以內(nèi),，部分信托貸款的期限甚至為1年,，這種“長(zhǎng)借短還”的現(xiàn)象導(dǎo)致地方政府在部分時(shí)間段面臨貸款集中到期的償還壓力，今年年初英國金融時(shí)報(bào)的一篇報(bào)道稱,，依據(jù)公開數(shù)據(jù)粗略計(jì)算,，截至2012年底，中國各銀行至少滾轉(zhuǎn)了3/4的到期地方融資平臺(tái)貸款,，盡管可能存在高估,，但短期償債壓力的加大卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。
三是易受調(diào)控政策影響,，土地出讓金收益是償還地方政府債務(wù)的主要來源,，2008年底以來，鑒于房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)高企,，中央政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)保持持續(xù)高壓,，房地產(chǎn)投資和房地產(chǎn)銷售經(jīng)常呈現(xiàn)大起大落狀態(tài)，由于政策風(fēng)險(xiǎn)的存在,，房地產(chǎn)企業(yè)對(duì)于拿地日趨謹(jǐn)慎,，導(dǎo)致地方政府土地相關(guān)收入的波動(dòng)性加大,，還款資金來源不穩(wěn)定。
3,、土地財(cái)政透支了經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)潛力
我國的土地出讓制,，主要是借鑒香港的土地批租制，是將未來幾十年的土地使用權(quán)價(jià)格,，由政府向企業(yè)一次性收取,而短期內(nèi)政府如果做不到土地收益資金的高效使用,，必然會(huì)造成寅吃卯糧和不可持續(xù)，提前透支未來的經(jīng)濟(jì)增速,。
首先,，從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上講，理性的經(jīng)濟(jì)主體會(huì)將未來幾十年甚至幾百年的生產(chǎn),、投資和消費(fèi)考慮在內(nèi),，在整個(gè)生命的存續(xù)期間平衡分配資源和資金，做到效益最大化,，而地方政府五年換屆一次,，官員以完成任期內(nèi)目標(biāo)為己任，盡力擴(kuò)大任期內(nèi)投資規(guī)模,，與地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)存在矛盾,，透支未來增速不可避免,。
其次,，從實(shí)際運(yùn)行情況來看，根據(jù)國家信息中心的測(cè)算,，1990－2000年,，我國全社會(huì)固定資產(chǎn)投資與固定資本形成總額的比例大體在0.9－1之間，2010年這一數(shù)字上升到1.45,，這意味著,，在資本形成環(huán)節(jié)，投資高速增長(zhǎng)并沒有帶來固定資本形成的同步擴(kuò)張,，資本積累效果存在折扣,，1990－2000年，我國增量資本產(chǎn)出比為3.65（增加單位總產(chǎn)出所需要的資本增量）,，2005－2010年這一數(shù)字上升到4.97,，這意味著，在資本使用環(huán)節(jié),，投資高增長(zhǎng)的同時(shí),，伴隨著投資效率的明顯下降。
1,、土地財(cái)政仍將是我國未來一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要依托
發(fā)展是硬道理,，要發(fā)展就要有投入，巨額的投資資金缺口將促使地方政府不得不圍繞土地繼續(xù)做文章，短期內(nèi)結(jié)束土地財(cái)政并不現(xiàn)實(shí),。
從資金需求來看,，中國把城鎮(zhèn)化作為未來拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)的最大動(dòng)力和長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力,，需要大量基礎(chǔ)設(shè)施投資,、城市發(fā)展投資以及民生投資，政府剛性支出將迅速增加,，財(cái)政支付壓力將進(jìn)一步凸顯,。
據(jù)相關(guān)測(cè)算，“十二五”期間城鎮(zhèn)化催生的地方政府公共投資規(guī)模將達(dá)30萬億元,，另據(jù)2013年預(yù)算草案報(bào)告,，2013年地方財(cái)政收入合計(jì)11.54萬億元，地方財(cái)政支出總量為11.89萬億元,，地方財(cái)政收支差額達(dá)到3500億元,，如何解決資金缺口是地方政府面臨的最大難題。
從資金來源來看,，隨著中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入“中速增長(zhǎng)”,，在原有的稅收口徑以及稅率下，地方稅收增速將明顯低于過去十年,，而包括“營(yíng)改增”在內(nèi)的諸多減稅措施則進(jìn)一步會(huì)削弱地方政府的稅收增長(zhǎng)潛力,，以“營(yíng)改增”為例，營(yíng)業(yè)稅原屬于地方稅,，而改為增值稅后,，即使征稅金額不變，地方所得只有原來的25%,。因此,，稅收增長(zhǎng)的放緩將迫使地方政府尋求非稅收入的增長(zhǎng)，作為最大的非稅收入項(xiàng)目,，土地出讓金仍將是地方政府的主要財(cái)源,。
2、土地財(cái)政的相對(duì)比例將呈長(zhǎng)期下降趨勢(shì)
盡管土地財(cái)政在中國未來發(fā)展進(jìn)程中仍具有舉足輕重的地位,，但從長(zhǎng)期來看,，土地財(cái)政所面臨的制約因素越來越多，土地相關(guān)收入占地方財(cái)政收入的比例將呈長(zhǎng)期下降趨勢(shì),。
一是可供出售土地的減少,。近年來，中國政府反復(fù)強(qiáng)調(diào),，要嚴(yán)守18億畝耕地紅線,，這意味著,，中國的土地從根本上來講是稀缺的。出于對(duì)“土地財(cái)政”的依賴,，不少城市在前幾年大量供地,，擠壓了后續(xù)的供地空間，全國住房用地供應(yīng)計(jì)劃顯示,，2013年計(jì)劃供應(yīng)15.08萬公頃,，已經(jīng)連續(xù)兩年減少(2011年為21.8萬公頃，2012年為15.93萬公頃),，其中一線城市和部分熱點(diǎn)城市的土地供求矛盾較為突出,，預(yù)計(jì)隨著未來可供出售土地的減少，二,、三線城市的土地供應(yīng)也將趨緊,。
二是征地成本的上升�,？傮w來看,，隨著拆遷行為的逐步規(guī)范和拆遷成本的逐步上升，地方政府“低價(jià)征地,、高價(jià)賣地”形成的高盈利空間正在被逐步壓縮,，據(jù)相關(guān)測(cè)算，土地出讓金收入扣除拆遷成本,、土地整理等各種成本,，純收益所剩不多，近年來收益率平均為35%左右,，而2011年之后,，隨著征地成本上升，加上中央房地產(chǎn)調(diào)控導(dǎo)致商,、住用地出讓價(jià)格下滑，收益率降到了30%以下,。
三是融資規(guī)模的控制,。近年來，鑒于地方融資平臺(tái)所隱藏的重大金融風(fēng)險(xiǎn),，相關(guān)部門已經(jīng)出臺(tái)多項(xiàng)政策嚴(yán)控融資規(guī)模,。從銀行信貸渠道來看，目前中國地方融資平臺(tái)貸款規(guī)模為9.3萬億元,，兩年只增長(zhǎng)了2%,，總量規(guī)模得到了控制。從信托等另類投融資渠道來看,，3月28日,，銀監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)投資運(yùn)作有關(guān)問題的通知》,，規(guī)范銀行理財(cái)業(yè)務(wù)投資運(yùn)作，目標(biāo)直指信托類理財(cái)產(chǎn)品,。
四是房地產(chǎn)調(diào)控的常態(tài)化,。從2010年中央出臺(tái)“限購令”以來，針對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的宏觀調(diào)控成為常態(tài),，出于政策風(fēng)險(xiǎn)的考慮,，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在拿地問題上越來越趨于謹(jǐn)慎，從實(shí)際效果來看,，每一輪調(diào)控政策出臺(tái)后,，土地交易量以及交易價(jià)格都明顯受到調(diào)控政策的沖擊，成為影響地方政府土地出讓收入的最大不確定性因素,。
3,、土地財(cái)政的收支結(jié)構(gòu)將發(fā)生深刻變化
無論是國內(nèi)還是國外，無論是政府還是學(xué)界,，都已經(jīng)逐漸意識(shí)到現(xiàn)有土地財(cái)政模式的不可持續(xù)性,，隨著中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和增長(zhǎng)模式的深度調(diào)整，改革現(xiàn)有的土地財(cái)政模式,，建立地方政府財(cái)政收入的長(zhǎng)效增長(zhǎng)機(jī)制,，提高地方財(cái)政資金的使用效率，已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)亟待破解的關(guān)鍵問題,。我們認(rèn)為,，在中國力促經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、嚴(yán)控金融風(fēng)險(xiǎn),、實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的大背景下,，與土地相關(guān)的地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)必將發(fā)生深刻變化。
一是收入結(jié)構(gòu)的變化,。一方面,，隨著房產(chǎn)稅試點(diǎn)的不斷擴(kuò)圍直至全面實(shí)施，我國各類財(cái)產(chǎn)稅種和稅制日益健全,，為替代土地出讓金收入提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障,，從國外經(jīng)驗(yàn)看，無論發(fā)達(dá)國家,，還是發(fā)展中國家,，房產(chǎn)稅都占到地方政府財(cái)政的相當(dāng)比例，美國占州以下政府稅收的75%,，一些歐洲國家占比在20%以上,，而我國只有7%，主要針對(duì)經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)和土地使用征收,；另一方面,，隨著地方投融資監(jiān)管體制的不斷完善,，以土地為主要抵押物的城投債將最終讓位于以地方稅費(fèi)為主要抵押物的市政債，地方債務(wù)與土地之間的關(guān)聯(lián)度也將逐漸減弱,。
二是支出結(jié)構(gòu)的變化,。新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于人的城鎮(zhèn)化和公共服務(wù)的均等化，為此,，地方財(cái)政支出的重點(diǎn)也將從與民生“間接相關(guān)”的高樓,、馬路、公園,、劇場(chǎng)等領(lǐng)域逐漸向與民生“直接相關(guān)”的醫(yī)療,、教育、養(yǎng)老,、保障房等領(lǐng)域傾斜,，投資效率不僅體現(xiàn)在“政府支出了多少”，更為重要的是“人民享受了多少”,。