2013年4月27—28日，由中國（海南）改革發(fā)展研究院、德國國際合作機構合作舉辦的
“城鎮(zhèn)化發(fā)展與包容性增長——人口城鎮(zhèn)化的政策與體制”第77次中國改革國際論壇在海口召開,。專家認為,，隨著內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的深刻變化,，未來5—10年，中國的新型城鎮(zhèn)化面臨重大機遇,、擁有巨大潛力,，并將在推動經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展中扮演重要的歷史性角色。
初步估算,，到2020年中國人口城鎮(zhèn)化進程將帶來百萬億級別的內(nèi)需規(guī)模,，可以保持未來10年中國7％—8％的經(jīng)濟增長。
1．人口城鎮(zhèn)化有倍增的巨大空間,。中國（海南）改革發(fā)展研究院院院長遲福林認為,，中國的城鎮(zhèn)化有其他國家難以比擬的優(yōu)勢，就在于雖然開始進入工業(yè)化中后期,，但是城鎮(zhèn)化率仍有很大的提升空間,，尤其是人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展空間巨大。如果能打破政策與體制掣肘,，到2030年,，中國人口城鎮(zhèn)化率有望提高到65％—70％的峰值，實現(xiàn)倍增,。
中國銀行首席經(jīng)濟學家曹遠征認為,，中國目前的狀態(tài)類似日本1973年、韓國1998年以后,，開始步入中速增長階段,。但日本、韓國當年的城鎮(zhèn)化率大概是75％左右,，中國目前只有52％,，而且還有超過10％是農(nóng)村的流動人口，中國城鎮(zhèn)化還有很大的發(fā)展空間,。
2．人口城鎮(zhèn)化是中國未來10年轉(zhuǎn)型發(fā)展的最大潛力,。曹遠征認為，由于中國的城鎮(zhèn)化遠未完成,，現(xiàn)階段中國的經(jīng)濟不應該發(fā)生減速,，或者說減速的速度不應該這么大。在新的階段,，一定要通過改革形成城鎮(zhèn)化發(fā)展的新的體制機制，釋放城鎮(zhèn)化的潛力,。
遲福林認為,，人口城鎮(zhèn)化能夠有效釋放消費潛力并引致相關的投資需求，是中國經(jīng)濟發(fā)展的最大潛力。初步估算,，到2020年中國人口城鎮(zhèn)化進程將帶來百萬億級別的內(nèi)需規(guī)模,，可以保持未來10年中國7％—8％的經(jīng)濟增長。
中國城鄉(xiāng)建設經(jīng)濟研究所所長陳淮認為,，讓中國經(jīng)濟體擁有最強大的國際競爭力,，讓13億中國人都過上現(xiàn)代化的生活，根本解決困擾中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的不平衡問題,，唯一辦法是積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化,，它是解決諸多矛盾的一把鑰匙。
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推進規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型 |
規(guī)模城鎮(zhèn)化發(fā)展已難以為繼,，應把人口城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點,、落腳點。
1．規(guī)模城鎮(zhèn)化發(fā)展已難以為繼,。遲福林認為,，以往的城鎮(zhèn)化由于與傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式直接相關，其規(guī)模城鎮(zhèn)化的特點比較突出,。例如：以工業(yè)化為主導,、以做大經(jīng)濟總量和承載投資為主要目標、以土地批租為重要手段,。進入發(fā)展型新階段,，規(guī)模城鎮(zhèn)化的矛盾問題日益凸顯：第一，城鎮(zhèn)化約束條件發(fā)生深刻變化,，低成本擴張模式難以為繼,；第二，全社會對城鎮(zhèn)化的需求和期望發(fā)生深刻變化,，低質(zhì)量的城鎮(zhèn)化難以為繼,；第三，城鎮(zhèn)化的角色發(fā)生深刻變化,，規(guī)模城鎮(zhèn)化難以擔當,。
曹遠征認為，目前中國城鎮(zhèn)化水平相對較低,，流動人口尚未實現(xiàn)市民化,。由此，制約了服務業(yè)和居民消費擴大,，也抑制了人力資源投資和產(chǎn)業(yè)升級,。
2．把人口城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點、落腳點,。陳淮認為,，人口城鎮(zhèn)化的規(guī)模,、速度、質(zhì)量決定著中國經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)模,、速度和質(zhì)量,。遲福林認為，一是堅持以人口城鎮(zhèn)化帶動工業(yè)化的轉(zhuǎn)型升級,，帶動產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整,，由此將形成服務業(yè)發(fā)展的大環(huán)境；二是堅持以人口城鎮(zhèn)化帶動城鄉(xiāng)一體化,，新農(nóng)村建設不能脫離城鎮(zhèn)化進程,；三是以人口城鎮(zhèn)化帶動中等收入群體的持續(xù)增加。
國民經(jīng)濟研究所副所長王小魯認為,，城鎮(zhèn)化應當“以人為本”,，核心是人的城鎮(zhèn)化，而非“造城計劃”,、“以房為本”,，這需要通過完善相關的體制改革才能實現(xiàn)。
中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟研究室主任黨國英認為,，高度的城鎮(zhèn)化是農(nóng)村進步的必要條件,，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民增收的必要條件，也是社會穩(wěn)定,、政治民主的重要基礎,。因此，以高度城鎮(zhèn)化實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化十分必要,。
中國社會科學院社會政策研究中心副主任楊團認為,，新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)村就地現(xiàn)代化，是中國持續(xù)發(fā)展強勁動力的兩級,，這兩者不可偏廢,。
3．人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與改革要有路線圖、時間表,。遲福林提出,，考慮到10年后中國的發(fā)展前景，人口城鎮(zhèn)化率的合理區(qū)間應不低于50％,。未來10年中國人口城鎮(zhèn)化率的年均增長率應為1．5個百分點左右,，爭取到2020年基本形成人口城鎮(zhèn)化的新格局。
四川大學教授鄧玲認為,，城鎮(zhèn)化推進方案的設計不能是一個模式,，一定要高度重視多元化和差異化，通過改革試驗找出一些能夠適應國情的城鎮(zhèn)化道路,。
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人口城鎮(zhèn)化的“重頭戲”是農(nóng)民工市民化 |
實現(xiàn)農(nóng)民工市民化到了臨界點,，其關鍵在于政治決心,，實質(zhì)是基本公共服務均等化的過程。
1．實現(xiàn)農(nóng)民工市民化到了臨界點,。遲福林認為，農(nóng)民工市民化牽動影響全局,，一方面,，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化有很強的現(xiàn)實需求；另一方面,，農(nóng)民工長期融不進城市社會,，長期享受不到應有的權利，累積了大量的社會矛盾和風險,。面對利益關系的失衡,，面對社會矛盾凸顯，解決農(nóng)民工市民化的時間空間約束明顯增強,，決定了不能再拖到20年左右解決農(nóng)民工問題,。
2．農(nóng)民工市民化不是不可承受之重，關鍵在于政治決心,。國家行政學院經(jīng)濟學部教授馮俏彬測算,，以2011年的不變價格計算，將1．6億農(nóng)民工市民化,，所需成本大概是1．8萬億,。這個成本不是不可承受之重。農(nóng)民工市民化成本,，與其說是總量問題,，不如說是結構問題，核心是要設計方案,，明確中央政府和地方政府的責任分工,。
中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞認為，就算我們不推進農(nóng)民工市民化,，很多成本實際已經(jīng)在支出,。例如，如果許多農(nóng)民工子弟學校不關閉的話,，就可以解決更多農(nóng)民工子女的教育問題,。
陳淮認為，我們要積極穩(wěn)妥地打破一些利益集團對農(nóng)民工市民化改革的阻礙,，把城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與改革經(jīng)濟體制密切聯(lián)系起來,。
遲福林認為，綜合多方面的情況看,，到2020年總體解決農(nóng)民工市民化,，關鍵在于戰(zhàn)略判斷和政治決心,。應盡快出臺農(nóng)民工市民化的國家規(guī)劃，用2—3年時間,，初步實現(xiàn)有條件的農(nóng)民工市民化,；用3—5年時間，通過放開戶籍制度和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的制度安排,，基本解決存量農(nóng)民工的市民化,；用8年時間，即到2020年總體解決農(nóng)民工市民化,。
3．農(nóng)民工市民化的過程,，實質(zhì)是基本公共服務均等化的過程。國家財政部財政科學研究所副所長劉尚希認為,，人口城鎮(zhèn)化的實質(zhì)是農(nóng)民變市民,，包括社會身份、職業(yè),、居住,、子女教育、社會保障,、社會參與與社會融合,。
中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平認為，什么時候?qū)崿F(xiàn)了基本公共服務均等化,，北京等大城市的房價基本就穩(wěn)定了,。
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推進人口城鎮(zhèn)化的關鍵是改革創(chuàng)新 |
解決城市化中“人”的問題，當務之急是需要改革城鎮(zhèn)戶籍制度,，使長期在城鎮(zhèn)工作的農(nóng)民工能夠名正言順地取得城鎮(zhèn)居民的身份,。
1．創(chuàng)造條件，讓戶籍制度退出歷史舞臺,。遲福林認為,，對戶籍制度，不是一般的改革創(chuàng)新問題,，而是要明確提出取消的目標,，并且有時間表，5—8年內(nèi),，全面實行以身份證代碼為唯一標識的人口登記制度,。
王小魯認為，解決城市化中“人”的問題,，當務之急是需要改革城鎮(zhèn)戶籍制度,，使長期在城鎮(zhèn)工作的農(nóng)民工能夠名正言順地取得城鎮(zhèn)居民的身份。
2．實現(xiàn)農(nóng)地物權化的制度創(chuàng)新,。王小魯認為,，應該在對農(nóng)戶的土地長期使用權進行確權頒證的基礎上,，開放土地市場，在有條件的地方建設規(guī)范的土地交易市場,，政府可以統(tǒng)籌設計征收土地增值稅,。同時各級政府有責任監(jiān)督土地交易，特別要保證土地交易在失地農(nóng)民的合理補償和社會保險有充分保障的前提下進行,。
黨國英認為,，深化土地制度改革對提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量至關重要。第一,，明晰土地產(chǎn)權，根據(jù)土地的公共性程度的差異,，建立混合的或多元的土地所有制,；第二，要更新土地規(guī)劃理念,，在各級政府之間合理劃分規(guī)劃管理權限,；第三，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場,，改革國家征地辦法,；第四，要鼓勵一部分城市建設低密度住宅,，滿足中產(chǎn)階層改善居住品質(zhì)的需要,；第五，深化農(nóng)業(yè)用地管理制度改革,。
3．推進城鄉(xiāng)基本公共服務制度對接,。遲福林認為，應盡快出臺全國統(tǒng)一的基本公共服務均等化政策,，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務制度的對接,、融合。
王小魯建議,，用幾年時間,，把在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)基本社會保障范圍，真正做到基本社會保障全覆蓋,。
4．建立多元投融資體制,。曹遠征認為，在推進新型城鎮(zhèn)化過程中,，財稅體制改革的啟動不僅僅關系經(jīng)濟體制改革,，還是社會體制改革和政治體制改革的啟動。從這個意義上來講,，適應城鎮(zhèn)化的趨勢,，適時提出財稅體制改革,，是下一步改革的關鍵。
財政部財政科學研究所所長賈康認為,，在公共財政支持人口城鎮(zhèn)化方面,，需要以一元化的公共財政作為支持后盾，形成全口徑預算概念下的公共資源配置全景圖,，進而優(yōu)化公共財政結構,；同時要積極引入公私合作伙伴關系，建立有效的籌資放大機制和管理增效機制,。
中國銀河金融控股有限責任公司董事長陳有安認為,，面臨著農(nóng)民自有資金、城鎮(zhèn)化自有資金不足,，依賴于外部有限的情況下,，多層次資本市場的建設就是一個非常重要的課題。
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人口城鎮(zhèn)化重在轉(zhuǎn)變政府發(fā)展理念 |
應樹立包容性的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念,，尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律,，處理好政府與市場的關系。
1．樹立包容性的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念,。唐鈞認為,，沒有包容就沒有真正的城鎮(zhèn)化。包容首先是容納,，從容納要走向接納,，最后消除社會排斥。其中最重要的是社會福利的普惠性,。
中改院學術委員常修澤認為,，推進人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與改革，要確立包容性的改革方略,，解決“排異反應”的問題,。
清華大學公共管理學院院長薛瀾認為，公共治理與制度創(chuàng)新是實施以人為本,，公平共享城鎮(zhèn)化理念的關鍵：一是明確城鎮(zhèn)居民主體是中國城鎮(zhèn)化治理的基礎,；二是提供全體城鎮(zhèn)居民共享的基本公共服務是城鎮(zhèn)化治理的重要任務；三是建立可持續(xù)的公共財政體制是健康合理城鎮(zhèn)化的基本保障,。
2．尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律,，處理好政府與市場的關系。曹遠征認為,，城鎮(zhèn)化是自然的過程,，并不是政府人為推進的，不是政策強行干預的結果。政府推動城鎮(zhèn)化建設更多的是提供農(nóng)民工市民化所需要的公共服務,，采用PPP等模式引導更多的社會資金進入,。
王小魯認為，要提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,，合理布局,，必須規(guī)范政府職能，約束政府行為,，對官員的政績考核不能只看GDP,，不看公共服務。政府的第一位的職責是提供公共服務,，而不是干預和取代市場,，去完成那些本應市場完成的任務。
3．著力改革行政體制,。遲福林認為,，過去十幾年中國城鎮(zhèn)化制度安排的突出特點是“行政化”、“行政主導”,，由此形成某些城鎮(zhèn)化發(fā)展的行政體制掣肘。按照經(jīng)濟社會發(fā)展需求推進城鎮(zhèn)化進程,，需要突破“行政化”的束縛,，形成經(jīng)濟主導的城鎮(zhèn)化的基本格局。
中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱提出,，城鎮(zhèn)化的公共治理最重要的是賦予市一級更大的自主權,。建立智慧城市是完善城市公共治理的一個發(fā)展方向。