“十二五”規(guī)劃綱要提出,，探索實(shí)行公益性和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)分類管理,。國(guó)有企業(yè)有共同的地方，但身處不同行業(yè),，存在很多差異,，這就有必要從宏觀方面予以分類,，按國(guó)企的不同定位使改革措施更具針對(duì)性。
改革開放30多年來(lái),，國(guó)有企業(yè)改革已取得很大進(jìn)展,，但仍有不少問(wèn)題有待進(jìn)一步深化，如國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整不到位,、國(guó)有資產(chǎn)管理體制尚存不足等,。這些問(wèn)題的存在，除了與缺乏頂層設(shè)計(jì)和認(rèn)識(shí)不清有關(guān)外,，很重要的一個(gè)原因就是對(duì)國(guó)有企業(yè)的分類不清,。有無(wú)必要對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施分類管理？分類后如何管理,？為此,，我們把一些國(guó)家的國(guó)有企業(yè)分類管理實(shí)踐作了比較與分析。
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各國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)的分類標(biāo)準(zhǔn) |
普遍被認(rèn)為國(guó)有資產(chǎn)管理較好的國(guó)家或地區(qū),，一般都對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施分類管理,，以反映政府對(duì)不同類別國(guó)有企業(yè)的功能目標(biāo)、國(guó)有股權(quán)比重,、考核與薪酬管理等方面的不同要求,。各國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施分類管理，主要原因有：一是通過(guò)有效管理來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本目標(biāo),。對(duì)承擔(dān)公共服務(wù)職能的企業(yè),，分類管理要求其首先履行公共服務(wù)功能，并明確企業(yè)和政府的雙邊責(zé)任,；對(duì)有戰(zhàn)略目標(biāo)的企業(yè),，分類管理要求其在按照市場(chǎng)規(guī)則經(jīng)營(yíng)商業(yè)業(yè)務(wù)的同時(shí)，尋求戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),。二是通過(guò)市場(chǎng)化規(guī)則,、明晰政府和企業(yè)雙邊責(zé)任、提高透明度等措施來(lái)化解對(duì)國(guó)有企業(yè)存在合理性的爭(zhēng)議,。通過(guò)立法,、明確企業(yè)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)及優(yōu)先順序、簽訂經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)合同等方式,，對(duì)特定領(lǐng)域企業(yè)的商業(yè)性業(yè)務(wù)和特殊性業(yè)務(wù)進(jìn)行獨(dú)立核算,，明確政府和企業(yè)的雙邊責(zé)任，政府對(duì)企業(yè)承擔(dān)公共目標(biāo)所產(chǎn)生成本的補(bǔ)貼也公開透明,。商業(yè)性的企業(yè)則完全按照市場(chǎng)化的規(guī)則實(shí)現(xiàn)資本回報(bào)的目標(biāo),。
各國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)的分類標(biāo)準(zhǔn)：一是按企業(yè)市場(chǎng)地位或競(jìng)爭(zhēng)程度分類，以法國(guó)和新加坡為代表。法國(guó)政府根據(jù)企業(yè)的法律地位,、競(jìng)爭(zhēng)性以及產(chǎn)品價(jià)格管制與否,，將企業(yè)分為壟斷性國(guó)有企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)兩類，法國(guó)電力,、法國(guó)鐵路,、法國(guó)航空、法國(guó)郵政和法國(guó)電信等都屬于壟斷性國(guó)有企業(yè),，加工業(yè),、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)中的國(guó)有企業(yè)被劃分為競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)。新加坡將國(guó)有企業(yè)分為壟斷性法定機(jī)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)性政府聯(lián)系公司,，經(jīng)濟(jì)發(fā)展局,、電信局、港口,、公用事業(yè)局等都屬于壟斷性法定機(jī)構(gòu),，而淡馬錫、新科技等四大控股公司及其投資控股的子公司等屬于競(jìng)爭(zhēng)性政府聯(lián)系公司,。
二是按利益屬性和賦予目標(biāo)分類,，以芬蘭、瑞典,、新西蘭和挪威為代表,。芬蘭將國(guó)有企業(yè)劃分為承擔(dān)特定任務(wù)的國(guó)有企業(yè)、有戰(zhàn)略利益的商業(yè)性國(guó)有企業(yè)和以投資者利益為主的純粹商業(yè)性國(guó)有企業(yè)三類,，芬蘭電網(wǎng),、芬蘭產(chǎn)業(yè)投資公司屬于第一類，芬蘭鐵路,、芬蘭航空屬于第二類,，養(yǎng)老金信息服務(wù)公司則屬于第三類。挪威將國(guó)有企業(yè)分為執(zhí)行特殊產(chǎn)業(yè)政策國(guó)企,、兼有商業(yè)化和其他特定目標(biāo)的國(guó)企,、商業(yè)化但總部須在挪威的國(guó)企和完全商業(yè)化國(guó)企四大類，機(jī)場(chǎng)公司,、能源管理公司,、國(guó)家電網(wǎng)、林業(yè)集團(tuán)等被劃分為第一類企業(yè),，挪威郵政,、國(guó)家鐵路、國(guó)家電力,、鐵路服務(wù)公司被劃分為第二類企業(yè),，國(guó)家石油,、海德魯、挪威電信被劃分為第三類企業(yè),，北歐航空,、國(guó)立搖滾樂(lè)博物館等屬于第四類企業(yè)。
三是按法律地位及持股比重分類,，以英美韓為代表。英國(guó)將國(guó)有企業(yè)劃分為政府直接管理的國(guó)有企業(yè),、具有獨(dú)立法人地位的國(guó)有企業(yè),、公私合營(yíng)的國(guó)有股份公司三類，企業(yè)的地位和政府持股比例均有不同,，地理信息公司屬于第一類,，皇家郵政屬于第二類，濃縮和核電技術(shù)服務(wù)公司屬于第三類,。
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各國(guó)對(duì)不同類別國(guó)有企業(yè)的管理 |
不同類別國(guó)有企業(yè)的功能和目標(biāo)不同,。除英、美,、韓等按照法律地位及持股比重對(duì)國(guó)有企業(yè)分類的國(guó)家外,，其他各國(guó)的國(guó)有企業(yè)分類體現(xiàn)了對(duì)企業(yè)功能和目標(biāo)的不同要求，對(duì)完全商業(yè)化,、市場(chǎng)化或純粹競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有企業(yè),，一般要求企業(yè)以財(cái)務(wù)回報(bào)為主要目標(biāo)，要求企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng),，追求利潤(rùn),，如法國(guó)政府一般要求競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)自主參與國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)，瑞典政府要求競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)企業(yè)的主要目標(biāo)是價(jià)值最大化,。對(duì)于壟斷性,、承擔(dān)特定任務(wù)或公共服務(wù)責(zé)任的國(guó)有企業(yè)，一般要求以社會(huì),、產(chǎn)業(yè)或文化目標(biāo)為主,，追求社會(huì)利益，如芬蘭政府要求承擔(dān)特定任務(wù)的國(guó)有企業(yè)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)為主,，同時(shí)要求企業(yè)在財(cái)務(wù)上能夠獨(dú)立,。對(duì)于有戰(zhàn)略意義的商業(yè)化企業(yè)或兼有商業(yè)化和特定目標(biāo)的國(guó)有企業(yè)，政府一般要求其兼顧商業(yè)目標(biāo)和特定社會(huì)目標(biāo),，并按照商業(yè)化,、市場(chǎng)化原則開展經(jīng)營(yíng)，如瑞典對(duì)于公益性的社會(huì)公共服務(wù)企業(yè),，賦予追求股權(quán)價(jià)值和社會(huì)利益雙重目標(biāo),，挪威對(duì)于商業(yè)化目標(biāo)且總部須在挪威以及兼有商業(yè)化和其他特定目標(biāo)的企業(yè)，在商業(yè)化目標(biāo)之外增加了總部和研發(fā)功能留在挪威、公共服務(wù)承諾等特定目標(biāo),。
對(duì)不同類別國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)監(jiān)管方式不同,。對(duì)壟斷或特定任務(wù)企業(yè)，各國(guó)政府傾向于嚴(yán)格管理,，如芬蘭承擔(dān)特定任務(wù)的國(guó)有企業(yè),，由主管部門根據(jù)企業(yè)完成社會(huì)目標(biāo)的質(zhì)量和成本來(lái)進(jìn)行業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估，法國(guó)對(duì)壟斷性企業(yè)通過(guò)簽訂業(yè)績(jī)合同方式來(lái)明確企業(yè)承擔(dān)公共職能和社會(huì)目標(biāo),，并明確企業(yè)和政府的雙邊責(zé)任,。對(duì)于商業(yè)化或市場(chǎng)化企業(yè)，各國(guó)政府傾向于賦予很強(qiáng)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán),、少干預(yù),。芬蘭對(duì)于商業(yè)性國(guó)企和有一定戰(zhàn)略意義的國(guó)企，國(guó)家僅是普通股東,，要求企業(yè)按市場(chǎng)化運(yùn)作,，瑞典競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的企業(yè)按照市場(chǎng)原則經(jīng)營(yíng)。
不同類別國(guó)有企業(yè)的法律形式不同或適用法律不同,。對(duì)壟斷性或特定任務(wù)企業(yè),，各國(guó)政府一般通過(guò)特定法律或歸屬政府部門來(lái)監(jiān)管，如法國(guó)壟斷性國(guó)有企業(yè)屬于公法人,，國(guó)會(huì)對(duì)每家壟斷性企業(yè)都有立法,，規(guī)定其目標(biāo)、業(yè)務(wù)邊界和國(guó)有股最低比重,，新加坡議會(huì)對(duì)每個(gè)壟斷性的法定機(jī)構(gòu)專門立法,，瑞典非獨(dú)立的社會(huì)公共服務(wù)企業(yè)，一般屬于政府的管理部門,。對(duì)商業(yè)化或競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè),，各國(guó)均按照普通法來(lái)規(guī)定，法國(guó)按照私法對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)的行為進(jìn)行規(guī)范,，如新加坡競(jìng)爭(zhēng)性的政府關(guān)聯(lián)公司按公司法設(shè)立,，新西蘭商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的皇冠公司適用公司法和國(guó)有企業(yè)法，瑞典市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)企業(yè)和社會(huì)公共服務(wù)企業(yè)都按照公司法運(yùn)作,。
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國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的啟示與借鑒 |
借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),，可將我國(guó)國(guó)有企業(yè)劃分為三類：完全商業(yè)化或市場(chǎng)化的國(guó)有企業(yè)；商業(yè)化運(yùn)營(yíng)但有一定戰(zhàn)略利益的國(guó)有企業(yè),；以產(chǎn)業(yè),、社會(huì)、文化,、公共政策等目標(biāo)為主的有特殊職能的國(guó)有企業(yè),。那么,，對(duì)于壟斷性或承擔(dān)特定任務(wù)或公共服務(wù)責(zé)任的國(guó)有企業(yè)，宜以社會(huì)利益或產(chǎn)業(yè)發(fā)展等目標(biāo)為主,，并可要求其實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)獨(dú)立,；對(duì)于有戰(zhàn)略意義的商業(yè)化企業(yè)，可要求兼顧商業(yè)目標(biāo)和特定社會(huì)目標(biāo),，同時(shí)按照商業(yè)化,、市場(chǎng)化原則開展經(jīng)營(yíng)；對(duì)于完全商業(yè)化,、市場(chǎng)化或純粹競(jìng)爭(zhēng)性的企業(yè),，宜要求以財(cái)務(wù)回報(bào)為主要目標(biāo)，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng),，追求利潤(rùn)。
不同類別國(guó)有企業(yè)的合理產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不同,。對(duì)壟斷性或承擔(dān)特定任務(wù)國(guó)有企業(yè),，政府應(yīng)獨(dú)資或絕對(duì)控股；對(duì)于有戰(zhàn)略利益的商業(yè)化企業(yè),，政府可控股,，同時(shí)有必要引入多元的投資主體；對(duì)于完全商業(yè)化或競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè),，政府一般沒(méi)必要保持控股,，宜逐步降低持股比重，長(zhǎng)期看作為普通的參股股東為宜,。
對(duì)不同類別國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)監(jiān)管和公司治理要求應(yīng)有差別,。對(duì)壟斷性或承擔(dān)特定任務(wù)的企業(yè)，政府可嚴(yán)格管理,，企業(yè)的治理模式,、經(jīng)營(yíng)者選拔任免、考核以及薪酬應(yīng)與商業(yè)化或市場(chǎng)化企業(yè)不同,。對(duì)于完全商業(yè)化或市場(chǎng)化的企業(yè),，以及對(duì)于有一定戰(zhàn)略意義的企業(yè)，政府應(yīng)賦予企業(yè)很大的自主經(jīng)營(yíng)權(quán),，業(yè)務(wù)上少干預(yù)或不干預(yù),，企業(yè)按照市場(chǎng)化原則開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，企業(yè)的治理模式應(yīng)參照上市公司的要求,。
對(duì)不同類別企業(yè)可以有立法等方面的不同安排,。對(duì)于完全商業(yè)化企業(yè)和有一定戰(zhàn)略利益的企業(yè)，按照《公司法》和《國(guó)有資產(chǎn)法》來(lái)規(guī)范,，并在央企董事會(huì)試點(diǎn)有關(guān)管理辦法基礎(chǔ)上,，出臺(tái)不低于上市公司治理準(zhǔn)則要求的“國(guó)企治理原則”,。對(duì)于壟斷性或特定任務(wù)的企業(yè)，可采取單獨(dú)或類別立法,，出臺(tái)特殊法來(lái)規(guī)定這類企業(yè)的目標(biāo),、業(yè)務(wù)邊界、國(guó)有股比重區(qū)間以及特定的公司治理安排,。