“十二五”規(guī)劃綱要提出，探索實行公益性和競爭性國有企業(yè)分類管理,。國有企業(yè)有共同的地方，但身處不同行業(yè),，存在很多差異,，這就有必要從宏觀方面予以分類，按國企的不同定位使改革措施更具針對性,。
改革開放30多年來，國有企業(yè)改革已取得很大進(jìn)展,，但仍有不少問題有待進(jìn)一步深化,，如國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整不到位、國有資產(chǎn)管理體制尚存不足等,。這些問題的存在,，除了與缺乏頂層設(shè)計和認(rèn)識不清有關(guān)外，很重要的一個原因就是對國有企業(yè)的分類不清,。有無必要對國有企業(yè)實施分類管理,？分類后如何管理？為此,，我們把一些國家的國有企業(yè)分類管理實踐作了比較與分析,。
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各國對國有企業(yè)的分類標(biāo)準(zhǔn) |
普遍被認(rèn)為國有資產(chǎn)管理較好的國家或地區(qū)，一般都對國有企業(yè)實施分類管理,，以反映政府對不同類別國有企業(yè)的功能目標(biāo)、國有股權(quán)比重,、考核與薪酬管理等方面的不同要求,。各國對國有企業(yè)實施分類管理，主要原因有：一是通過有效管理來實現(xiàn)國有資本目標(biāo),。對承擔(dān)公共服務(wù)職能的企業(yè),，分類管理要求其首先履行公共服務(wù)功能，并明確企業(yè)和政府的雙邊責(zé)任,；對有戰(zhàn)略目標(biāo)的企業(yè)，分類管理要求其在按照市場規(guī)則經(jīng)營商業(yè)業(yè)務(wù)的同時,，尋求戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn),。二是通過市場化規(guī)則、明晰政府和企業(yè)雙邊責(zé)任,、提高透明度等措施來化解對國有企業(yè)存在合理性的爭議,。通過立法、明確企業(yè)實現(xiàn)目標(biāo)及優(yōu)先順序,、簽訂經(jīng)營業(yè)績合同等方式，對特定領(lǐng)域企業(yè)的商業(yè)性業(yè)務(wù)和特殊性業(yè)務(wù)進(jìn)行獨立核算,，明確政府和企業(yè)的雙邊責(zé)任,，政府對企業(yè)承擔(dān)公共目標(biāo)所產(chǎn)生成本的補(bǔ)貼也公開透明。商業(yè)性的企業(yè)則完全按照市場化的規(guī)則實現(xiàn)資本回報的目標(biāo),。
各國對國有企業(yè)的分類標(biāo)準(zhǔn)：一是按企業(yè)市場地位或競爭程度分類,，以法國和新加坡為代表。法國政府根據(jù)企業(yè)的法律地位,、競爭性以及產(chǎn)品價格管制與否，將企業(yè)分為壟斷性國有企業(yè)和競爭性國有企業(yè)兩類,，法國電力,、法國鐵路,、法國航空、法國郵政和法國電信等都屬于壟斷性國有企業(yè),，加工業(yè),、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)中的國有企業(yè)被劃分為競爭性國有企業(yè),。新加坡將國有企業(yè)分為壟斷性法定機(jī)構(gòu)和競爭性政府聯(lián)系公司,，經(jīng)濟(jì)發(fā)展局,、電信局,、港口,、公用事業(yè)局等都屬于壟斷性法定機(jī)構(gòu),，而淡馬錫,、新科技等四大控股公司及其投資控股的子公司等屬于競爭性政府聯(lián)系公司,。
二是按利益屬性和賦予目標(biāo)分類,，以芬蘭,、瑞典,、新西蘭和挪威為代表,。芬蘭將國有企業(yè)劃分為承擔(dān)特定任務(wù)的國有企業(yè),、有戰(zhàn)略利益的商業(yè)性國有企業(yè)和以投資者利益為主的純粹商業(yè)性國有企業(yè)三類,，芬蘭電網(wǎng),、芬蘭產(chǎn)業(yè)投資公司屬于第一類,，芬蘭鐵路,、芬蘭航空屬于第二類,，養(yǎng)老金信息服務(wù)公司則屬于第三類。挪威將國有企業(yè)分為執(zhí)行特殊產(chǎn)業(yè)政策國企、兼有商業(yè)化和其他特定目標(biāo)的國企,、商業(yè)化但總部須在挪威的國企和完全商業(yè)化國企四大類,，機(jī)場公司、能源管理公司,、國家電網(wǎng),、林業(yè)集團(tuán)等被劃分為第一類企業(yè),，挪威郵政、國家鐵路,、國家電力、鐵路服務(wù)公司被劃分為第二類企業(yè),，國家石油,、海德魯、挪威電信被劃分為第三類企業(yè),，北歐航空,、國立搖滾樂博物館等屬于第四類企業(yè)。
三是按法律地位及持股比重分類,，以英美韓為代表,。英國將國有企業(yè)劃分為政府直接管理的國有企業(yè)、具有獨立法人地位的國有企業(yè),、公私合營的國有股份公司三類,，企業(yè)的地位和政府持股比例均有不同,，地理信息公司屬于第一類,，皇家郵政屬于第二類,，濃縮和核電技術(shù)服務(wù)公司屬于第三類,。
不同類別國有企業(yè)的功能和目標(biāo)不同,。除英、美,、韓等按照法律地位及持股比重對國有企業(yè)分類的國家外,，其他各國的國有企業(yè)分類體現(xiàn)了對企業(yè)功能和目標(biāo)的不同要求，對完全商業(yè)化,、市場化或純粹競爭性的國有企業(yè),，一般要求企業(yè)以財務(wù)回報為主要目標(biāo)，要求企業(yè)市場化經(jīng)營,，追求利潤,，如法國政府一般要求競爭性企業(yè)自主參與國內(nèi)外競爭,，瑞典政府要求競爭領(lǐng)域的市場化經(jīng)營企業(yè)的主要目標(biāo)是價值最大化,。對于壟斷性,、承擔(dān)特定任務(wù)或公共服務(wù)責(zé)任的國有企業(yè),，一般要求以社會、產(chǎn)業(yè)或文化目標(biāo)為主,，追求社會利益,，如芬蘭政府要求承擔(dān)特定任務(wù)的國有企業(yè)以實現(xiàn)社會目標(biāo)為主，同時要求企業(yè)在財務(wù)上能夠獨立,。對于有戰(zhàn)略意義的商業(yè)化企業(yè)或兼有商業(yè)化和特定目標(biāo)的國有企業(yè),，政府一般要求其兼顧商業(yè)目標(biāo)和特定社會目標(biāo)，并按照商業(yè)化,、市場化原則開展經(jīng)營,，如瑞典對于公益性的社會公共服務(wù)企業(yè),，賦予追求股權(quán)價值和社會利益雙重目標(biāo),，挪威對于商業(yè)化目標(biāo)且總部須在挪威以及兼有商業(yè)化和其他特定目標(biāo)的企業(yè),，在商業(yè)化目標(biāo)之外增加了總部和研發(fā)功能留在挪威,、公共服務(wù)承諾等特定目標(biāo),。
對不同類別國有企業(yè)的所有權(quán)監(jiān)管方式不同,。對壟斷或特定任務(wù)企業(yè),，各國政府傾向于嚴(yán)格管理,，如芬蘭承擔(dān)特定任務(wù)的國有企業(yè),，由主管部門根據(jù)企業(yè)完成社會目標(biāo)的質(zhì)量和成本來進(jìn)行業(yè)績評估,，法國對壟斷性企業(yè)通過簽訂業(yè)績合同方式來明確企業(yè)承擔(dān)公共職能和社會目標(biāo),，并明確企業(yè)和政府的雙邊責(zé)任,。對于商業(yè)化或市場化企業(yè),，各國政府傾向于賦予很強(qiáng)的自主經(jīng)營權(quán),、少干預(yù)。芬蘭對于商業(yè)性國企和有一定戰(zhàn)略意義的國企,，國家僅是普通股東，要求企業(yè)按市場化運作,，瑞典競爭領(lǐng)域的企業(yè)按照市場原則經(jīng)營,。
不同類別國有企業(yè)的法律形式不同或適用法律不同。對壟斷性或特定任務(wù)企業(yè),，各國政府一般通過特定法律或歸屬政府部門來監(jiān)管,，如法國壟斷性國有企業(yè)屬于公法人，國會對每家壟斷性企業(yè)都有立法,，規(guī)定其目標(biāo),、業(yè)務(wù)邊界和國有股最低比重,，新加坡議會對每個壟斷性的法定機(jī)構(gòu)專門立法,，瑞典非獨立的社會公共服務(wù)企業(yè),，一般屬于政府的管理部門,。對商業(yè)化或競爭性企業(yè),，各國均按照普通法來規(guī)定,，法國按照私法對競爭性企業(yè)的行為進(jìn)行規(guī)范，如新加坡競爭性的政府關(guān)聯(lián)公司按公司法設(shè)立,，新西蘭商業(yè)化運營的皇冠公司適用公司法和國有企業(yè)法，瑞典市場化經(jīng)營企業(yè)和社會公共服務(wù)企業(yè)都按照公司法運作,。
借鑒國際經(jīng)驗,，可將我國國有企業(yè)劃分為三類：完全商業(yè)化或市場化的國有企業(yè)；商業(yè)化運營但有一定戰(zhàn)略利益的國有企業(yè),；以產(chǎn)業(yè),、社會、文化,、公共政策等目標(biāo)為主的有特殊職能的國有企業(yè),。那么，對于壟斷性或承擔(dān)特定任務(wù)或公共服務(wù)責(zé)任的國有企業(yè),，宜以社會利益或產(chǎn)業(yè)發(fā)展等目標(biāo)為主,，并可要求其實現(xiàn)財務(wù)獨立；對于有戰(zhàn)略意義的商業(yè)化企業(yè),，可要求兼顧商業(yè)目標(biāo)和特定社會目標(biāo),，同時按照商業(yè)化,、市場化原則開展經(jīng)營,；對于完全商業(yè)化、市場化或純粹競爭性的企業(yè),，宜要求以財務(wù)回報為主要目標(biāo)，市場化經(jīng)營，追求利潤,。
不同類別國有企業(yè)的合理產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不同,。對壟斷性或承擔(dān)特定任務(wù)國有企業(yè)，政府應(yīng)獨資或絕對控股,；對于有戰(zhàn)略利益的商業(yè)化企業(yè),，政府可控股，同時有必要引入多元的投資主體,；對于完全商業(yè)化或競爭性國有企業(yè),，政府一般沒必要保持控股，宜逐步降低持股比重,，長期看作為普通的參股股東為宜,。
對不同類別國有企業(yè)的所有權(quán)監(jiān)管和公司治理要求應(yīng)有差別,。對壟斷性或承擔(dān)特定任務(wù)的企業(yè),，政府可嚴(yán)格管理,，企業(yè)的治理模式,、經(jīng)營者選拔任免,、考核以及薪酬應(yīng)與商業(yè)化或市場化企業(yè)不同,。對于完全商業(yè)化或市場化的企業(yè)，以及對于有一定戰(zhàn)略意義的企業(yè),，政府應(yīng)賦予企業(yè)很大的自主經(jīng)營權(quán),，業(yè)務(wù)上少干預(yù)或不干預(yù),，企業(yè)按照市場化原則開展經(jīng)營活動,，企業(yè)的治理模式應(yīng)參照上市公司的要求。
對不同類別企業(yè)可以有立法等方面的不同安排,。對于完全商業(yè)化企業(yè)和有一定戰(zhàn)略利益的企業(yè)，按照《公司法》和《國有資產(chǎn)法》來規(guī)范,，并在央企董事會試點有關(guān)管理辦法基礎(chǔ)上,，出臺不低于上市公司治理準(zhǔn)則要求的“國企治理原則”。對于壟斷性或特定任務(wù)的企業(yè),，可采取單獨或類別立法,，出臺特殊法來規(guī)定這類企業(yè)的目標(biāo)、業(yè)務(wù)邊界,、國有股比重區(qū)間以及特定的公司治理安排,。